II SA/Ke 1/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 17 marca 2022 r. nr LXIV/532/2022 w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę. Rada Miejska w Staszowie uchwałą z dnia 17 marca 2022 r. nr LXIV/532/2022, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 11a ust. 1, 2, 4, 5, 6, 7 oraz 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 638 ze zm.), zwanej dalej "u.o.z.", określiła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Staszów na rok 2022 r., stanowiący załącznik nr 1 do uchwały, zgodnie z którym: - "§ 1. Celem Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, zwanego dalej Programem jest: 1. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2. opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3. odławianie bezdomnych zwierząt (...)", - "§ 2. Wykonanie zadania, o którym mowa w § 1 pkt 1 odbywa się poprzez: a) przyjmowanie w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy w Staszowie przez Straż Miejską bądź pracowników Wydziału Infrastruktury Komunalnej i Ochrony Środowiska zgłoszeń mieszkańców o zwierzętach, co do których istnieje przypuszczenie, że są bezdomne i podejmowanie w pierwszej kolejności kroków zmierzających do ustalenia ich właściciela lub opiekuna; b) zlecenie wyłapania bezdomnego zwierzęcia podmiotowi prowadzącemu schronisko, w przypadku nieustalenia właściciela bądź opiekuna zwierzęcia, o którym mowa wyżej." - "§ 4.1 Wykonanie zadania, o którym mowa w § 1 pkt 3 powierzone zostaje przedsiębiorstwu G. Przychodnia Weterynaryjna, lek. wet. P. G. prowadzącemu schronisko dla bezdomnych zwierząt zlokalizowane pod adresem [...], zgodnie z umową Nr 1/IKOŚ/2022 z dnia 31 grudnia 2021 roku - przedmiotowa umowa obejmuje odławianie z terenu gminy zwierząt, co do których istnieje podejrzenie, że są bezdomne i zapewnienie im miejsca w schronisku, zlokalizowanym pod adresem[...]". W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Staszowie zakwestionował powyższą uchwałę w całości, domagając się stwierdzenia jej nieważności i podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.: 1. art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 283), art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na braku zaczerpnięcia opinii od organizacji społecznych lub dokonania konsultacji w zakresie przyjętej uchwały; 2. art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 ww. rozporządzenia i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na niewskazaniu schroniska, do którego trafiałyby bezdomne zwierzęta. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ww. uchwała nie została wysłana do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt z uwagi na to, że – jak wyjaśnił organ – żadne organizacje społeczne nie działają w obszarze gminy. Uzyskane wyjaśnienia, zdaniem wnoszącego skargę, nie pozwalają uznać zasadności podjętego postępowania w ramach przyjętej uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że w przypadku braku organizacji społecznych działających na obszarze gminy należy obligatoryjnie umieścić projekt programu na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. W tym przypadku powyższa czynność nie została wykonana. Ponadto, jakkolwiek w § 2 ujęto kwestię zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku, to w regulacji tej nie wskazano adresu schroniska, które miałoby wypełniać dyspozycję zleconą przepisem stypizowanym w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. Powołując się w tym zakresie na orzecznictwo skarżący podniósł, że przepis § 2 został nieodpowiednio skonstruowany – ma charakter niepełny. W odpowiedzi na skargę organ nie zaoponował wnioskowi o stwierdzenie nieważności ww. uchwały – jako że nie umieszczono projektu Programu na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Obowiązek ten nie wynikał jednak z ustawy, lecz z orzecznictwa – co umknęło uwadze organu, który zadeklarował naprawienie tego niedopatrzenia przez odpowiednie umieszczenie nowej przygotowywanej uchwały bez czekania na orzeczenie tut. Sądu. Natomiast zarzut braku wskazania adresu schroniska, do którego trafiałyby bezdomne zwierzęta uznano za bezzasadny, powołując się w tym zakresie na § 4 pkt 1 Programu, którego treści nie dostrzegł skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. W tym miejscu podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy, zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5, fakultatywny określony został w ust. 3 i ust. 3a, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. W świetle powyższej regulacji nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. Jak już wcześniej podniesiono, stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Stwierdzenie nieważności może nastąpić więc tylko wtedy gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisem; naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzane w drodze analogii czy też oceny racjonalności (czy jej braku) rozwiązań prawnych. Tymczasem żaden przepis, w tym art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., jak dotąd nie obliguje prawodawcy gminnego do zamieszczania na stronie internetowej gminy czy w BIP informacji o możliwości zaopiniowania projektu programu w określonym terminie. Skarżący również nie wskazał takiej regulacji, odwołując się do orzecznictwa sądowego, którego pogląd – niezależnie od jego słuszności – nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., a może być rozpatrywany co najwyżej jako postulat o charakterze de lege ferenda pod adresem ustawodawcy. Jeżeli według argumentacji organu na terenie Gminy Staszów brak jest organizacji społecznych, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, co wynika z pisma Zastępcy Burmistrza z dnia 3 października 2022 r., to nie sposób zarzucić prawodawcy gminnemu istotnego naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez brak zamieszczenia na stronie internetowej gminy czy w BIP informacji o możliwości zaopiniowania projektu programu, w sytuacji gdy przepis ten takiego obowiązku nie wprowadza. Nadto, jak słusznie podnosi organ w odpowiedzi na skargę, skarżący Prokurator nie wskazał w skardze żadnej konkretnej organizacji, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt na terenie Gminy Staszów. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. poprzez niewskazanie schroniska, do którego trafiałyby bezdomne zwierzęta. Jak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała zawiera regulację w tym zakresie w § 4 ust. 1 załącznika, zgodnie z którym: "Wykonanie zadania, o którym mowa w § 1 pkt 3 powierzone zostaje przedsiębiorstwu G. Przychodnia Weterynaryjna, lek. wet. P. G. prowadzącemu schronisko dla bezdomnych zwierząt zlokalizowane pod adresem [...], zgodnie z umową Nr 1/IKOŚ/2022 z dnia 31 grudnia 2021 roku - przedmiotowa umowa obejmuje odławianie z terenu gminy zwierząt, co do których istnieje podejrzenie, że są bezdomne i zapewnienie im miejsca w schronisku, zlokalizowanym pod adresem Wadowice Dolne 166, 39-308 Wadowice Górne". Jakkolwiek zapis ten nie znalazł się w § 2 Programu, odnoszącym się bezpośrednio do zadania, o którym mowa w § 1 pkt 1 załącznika, polegającego na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, to jednak końcowa część przytoczonego § 4 ust. 1 załącznika nie pozostawia wątpliwości, że wskazano tam schronisko (wraz z dokładnym adresem), do którego trafiać będą bezdomne zwierzęta i które będą miały tam zapewnione miejsce. Zapewnienie takiego miejsca jest zaś naturalną konsekwencją odławiania bezdomnych zwierząt, którego to zadania dotyczy właśnie § 4 załącznika, a o czym świadczy wprost treść § 2 Programu, w którym mowa jest o tym, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku następuje po przyjęciu zgłoszenia i zleceniu wyłapania zwierzęcia – w przypadku nieustalenia właściciela bądź opiekuna. Widoczna jest zatem spójność regulacji § 2 i § 4 Programu. W świetle powyższych rozważań nie można więc także w tym zakresie zarzucić uchwałodawcy lokalnemu istotnego naruszenia prawa. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 151 p.p.s.a.