II SA/Gl 769/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta J. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr CK.ZUO.4701.6350.OZ.2019.AP w przedmiocie określenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę. W dniu 12 marca 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. (dalej – organ, Dyrektor ZZ), na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2032 r. poz. 1478 z późn. zm. - dalej u.p.w.), ustalił Gminie Miastu J. (dalej – Gmina, Skarżąca) w formie informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne nr [...], OZ/III kwartał/2019 opłatę zmienną za III kwartał 2019 r. w wysokości 4.030 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku B. Jednocześnie w informacji tej wskazano, że powyższą opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Pismem z dnia 25 marca 2023 r. Skarżąca złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością ustalonej w informacji opłaty za usługi wodne. W jego uzasadnieniu wskazano, że przy odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r. brak jest podstaw dla ustalania ilości odprowadzonych wód, rozumianej jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilość m3 na rok, albowiem wielkość ta ustalona została na podstawie innej niż aktualnie obowiązująca ustawa i nie dotyczyła ilości wód opadowych i roztopowych planowanych do wprowadzenia do wód, lecz maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w skali roku. Ponadto w czasie jej ustalania Gmina nie miała świadomości, iż w przyszłości może ona potencjalnie stanowić podstawę dla ustalenia jakiejkolwiek opłaty. Ponadto wskazano, że Gmina nie może złożyć oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2g u.p.w., gdyż w tamtym czasie nie korzystała z urządzeń pomiarowych, a jednocześnie brak jest wskazania przez organ lub ustawodawcę metodologii, której wyliczenia ilości odprowadzanych wód byłyby akceptowane. Zasygnalizowano również, że organ w ramach danych mu uprawnień w art. 552 ust. 2 pkt 2 u.p.w. może dokonać pomiarów w ramach kontroli. Reasumując Gmina uznała, że niedopuszczalnym jest ustalenie opłaty zmiennej na podstawie abstrakcyjnych danych, a nie rzeczywistych wielkości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Dyrektor ZZ nie uwzględnił reklamacji i decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr [...] określił Skarżącej za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 4.030 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód cieku B. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 257 pkt 1 u.p.w.). Natomiast w myśl art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. jedną z takich usług jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Za korzystanie z takich usług ponoszona jest opłata (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a u.p.w.). W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że ustalając wysokość opłaty oparł się na danych z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia 12 grudnia 2017 r. nr [...] oraz informacjach pozyskanych w analogicznej sprawie dotyczącej opłaty zmiennej za III kwartał 2018 r. (wyloty W1 i W2 określone w tej decyzji nie zostały wykonane, natomiast wyloty W3 i W4 zostały zalegalizowane decyzją z dnia 10 października 2017 r. nr [...] wydaną przez Starostę [...]). Dlatego też wziął pod uwagę ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do wód wylotami W3 i W4 wyrażoną w m3/rok, która stanowiła wartość najbardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłaty. W skardze z dnia 6 maja 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Gminy zarzucił decyzji Dyrektora ZZ: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 272 ust. 5 u.p.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, podanej w pozwoleniu wodnoprawnym, zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód płynących; b) art. 272 ust. 5 w związku z art. 272 ust. 10 u.p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów - na niekorzyść strony wbrew art. 7a § 1 k.p.a. i w rezultacie określenie opłaty zmiennej na podstawie pozwolenia wodnego wydanego w oparciu o ustawę Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., które określa wartości maksymalne ilości wód możliwych do odprowadzenia, a zatem w wysokości zawyżonej; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast; b) art. 7, art. 7a § 1, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej średniodobowej ilości wód opadowych możliwych do odprowadzenia na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego w 2014 r. (powinno być – 2017 r.) na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. zamiast ustalenia rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne nie przewidywała obowiązku uiszczania tak opłat stałych, jak i zmiennych oraz nie było jej w ogóle znane pojęcie usług wodnych. Zasadnicza różnica dotyczy wskazywania w pozwoleniu wodnoprawnym wydawanym na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. maksymalnej ilości odprowadzanej wody w m3/rok, zaś w pozwoleniu wydawanym na podstawie ustawy Prawo wodne z 2017 r. średniej ilości m3/rok. Skoro poprzednio obowiązująca ustawa nie przewidywała ani opłaty stałej, ani opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, to w interesie osoby starającej się o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego było uzyskanie pozwolenia obejmującego możliwie duże wskaźniki maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, bowiem zabezpieczało to korzystającego z ponoszenia ryzyka odpowiedzialności prawnej za naruszenie postanowień uzyskanego pozwolenia. W kontekście tego – zdaniem Gminy - brak jest podstaw dla ustalania ilości odprowadzonych wód wyrażonej w m3, rozumianej jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości na rok, bowiem wielkość ta ustalona została na podstawie innej niż aktualnie obowiązująca ustawy i nie dotyczyła ilości wód opadowych i roztopowych planowanych do wprowadzenia do wód, lecz maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w skali roku. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że kwestia opłaty zmiennej nakładanej na Skarżącą w związku z korzystaniem z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego pod rządami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, była już przedmiotem kontroli przez tutejszy Sąd w sprawach dotyczących innych okresów lub innych wylotów. Wydane dotychczas orzeczenia w tych sprawach były jednolite co do rozstrzygnięcia i opierały się na konkluzji, że kontrolowane decyzje nie naruszają przepisów prawa (zob. m.in. wyroki tutejszego Sądu z dnia: 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 433/22; 8 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 442/22 i II SA/Gl 432/22; 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 431/22; 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 434/22; 5 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 2005/23). Jakkolwiek wskazane wyroki nie są na chwilę obecną prawomocne, jednak skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane w nich poglądy i dokonaną wykładnię przepisów prawa. Przypomnieć zatem przyjdzie, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z dnia 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346 - dalej RDW). W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że RDW podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem nr III do RDW, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 RDW wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 u.p.w., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Ideą przewodnią RDW było wyrażone w pierwszym motywie stanowisko, że woda nie jest produktem handlowym, takim jak każdy inny. Działania w dziedzinie polityki wodnej nie powinny opierać się wyłącznie na rezultatach analiz ekonomicznych. W tym celu powinno się uwzględnić zasadę zwrotu kosztów usług wodnych opartą na długoterminowych prognozach zapotrzebowania i wykorzystania wody w dorzeczu, także kosztów ekologicznych dotyczących zasobów związanych ze szkodliwym lub negatywnym wpływem na środowisko wodne (np. motywy 36 i 38). W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w. usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Według art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a u.p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za: odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych (...). Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 11 u.p.w.). Wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności (art. 272 ust. 5 u.p.w.). Zwrócić przyjdzie uwagę, że zgodnie z brzmieniem art. 552 ust. 2b u.p.w. obowiązującym od dnia 20 września 2018 r. (wejście w życie ustawy nowelizującej Prawo wodne), Skarżąca miała obowiązek złożenia stosownego oświadczenia o treści wynikającej z ust. 2g w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału. W tym przypadku był to 30 wrzesień 2019 r. Termin do złożenia oświadczenia upływał zatem 31 października 2019 r. Skarżąca nie dopełniła tego obowiązku. Wykładnia literalna i systemowa art. 552 u.p.w. w brzmieniu obowiązującym od 20 września 2018 r. wskazuje, że ustalenie opłaty za usługi wodne następuje w pierwszym rzędzie na podstawie oświadczeń składanych przez podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat. Brak oświadczenia powoduje, że organ ustalający wysokość opłaty może, a wręcz jest zobowiązany do skorzystania z alternatywnych możliwości ustalenia tej opłaty wynikających z art. 552 u.p.w. Zgodnie z art. 552 ust. 2 u.p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Skoro nie były i nie są zainstalowane żadne urządzenia pozwalające na ustalenie (i to wstecznie) faktycznych ilości odprowadzonych wód, to prawidłowo organ oparł się na posiadanych danych, w tym określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (nawet jeśli zostało wydane w 2017 r.), wszak do tego zobowiązywała go ustawa. Organ w uzasadnieniu wskazał na sposób wyliczenia opłaty, w tym stawkę (0,75 zł za m3) oraz czasookres (kwartał) i należycie uzasadnił swe rozstrzygnięcie. Podaną w pozwoleniu wodnoprawnym ilość odprowadzanych w roku wód podzielono przez 4, co dało wielkość 5.372,975 m3, jako że opłata jest ustalona za kwartał. Podniesiona w skardze argumentacja dotycząca różnic pomiędzy pozwoleniami wodnoprawnymi wydanymi na podstawie uchylonej ustawy z 2001 r. i obecnie obowiązującej, nie może zyskać uznania Sądu z uwagi na brzmienie art. 552 ust. 2 pkt 1 u.p.w., który odnosi się generalnie do kategorii pozwoleń wodnoprawnych bez uwzględnienia czasu ich wydania. Podmiot korzystający ze stanowiącego dobro publiczne środowiska i ewentualnie zanieczyszczający je w związku z prowadzoną działalnością, powinien ponosić za to stosowne opłaty. Ochrona środowiska i oczyszczanie go są działaniami Państwa i Unii Europejskiej wymagającymi ogromnych nakładów finansowych. W pierwszej kolejności powinny być one ponoszone przez podmioty korzystające ze środowiska. W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935).