II SA/Ol 247/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 15 września 2022 r., Wójt Gminy P. (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), na wniosek (...) S.A. z siedzibą w L. (dalej jako "Inwestor", "Spółka"), ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym) polegającej na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej SN 15 kV, zlokalizowanej w P., obręb geod. P. (...), działki o nr ewid.:(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...), obręb geod. (...) O., działka o nr ewid. (...). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził m.in., że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym, jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla terenu objętego wnioskiem brak jest planu miejscowego i nie istnieje obowiązek opracowania go na podstawie odrębnych przepisów. Teren objęty inwestycją jest niemal w całości położony w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza (...) i nie występują tu inne formy ochrony przyrody. Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), dalej jako "u.p.z.p.", nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ocena ta może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu K.L. (dalej: "skarżący", "strona") stwierdził, że nie wyraża zgody na przedmiotową inwestycję, bowiem na działce stanowiącej jego własność planuje wykonanie stawu i postawienie budynków letniskowych. Są inne trasy do przejścia tej linii przez inne działki. Działka traci na wartości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z 9 stycznia 2023 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zacytowało treść art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 1 i 3 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.), dalej: "u.g.n.". Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 stosuje się odpowiednio. Art. 53 ust. 3 u.p.z.p. stanowi, iż właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Kolegium wskazało, ze przytoczone przepisy regulują zakres postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika z nich, że organ zobowiązany jest do sporządzenia analizy stanu technicznego i prawnego terenu oraz analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. Organ zobowiązany jest też zbadać spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagane spełnienie szczególnych warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz warunki i zasady zagospodarowania należy wywodzić z przepisów szczególnych. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał należytych ustaleń, opisał stan faktyczny i prawny terenu, który stanowią głównie grunty rolne i drogi, a projekt został uzgodniony z organami współdziałającymi. Organ dokonał także analizy stanu prawnego terenu liniami rozgraniczającymi teren inwestycji z uwzględnieniem wymaganych przepisów. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zamierzenie spełnia wymogi określone przepisami u.p.z.p., co uzasadniało wydanie decyzji uwzględniającej wniosek inwestora. Wskazano też, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że nie ocenia celowości i zasadności realizacji zamierzenia inwestycyjnego, jak również słuszności lub racjonalności przyjętych rozwiązań, jest związany wnioskiem i może rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został we wniosku określony, badając jego kompletność i zgodność z przepisami prawa. Organy administracji nie mają możliwości uwzględnienia żądań zainteresowanych podmiotów co do zmiany przebiegu linii. Przepisy nie przewidują także, aby dla wydania pozytywnej decyzji konieczne było uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości, przez które będzie przebiegać linia. Nie ma też podstaw prawnych, by badać wpływ planowanej inwestycji na komfort użytkownika czy też wartość gruntów. Brak jest bowiem stosownych przepisów uprawniających organ do takich czynności, jak również uzależniających rozstrzygnięcie od ww. okoliczności. Projekt decyzji uzyskał wszystkie wymagane prawem uzgodnienia. Kolejnym etapem realizacji zamierzenia będzie przeprowadzenie postępowania przed organem techniczno-budowlanym, który będzie badał dopuszczalność realizacji zamierzenia w aspekcie m.in. warunków technicznych. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na ww. decyzję Kolegium, skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez ustalenie trasy przebiegu linii elektroenergetycznej przez nieruchomość stanowiącą działkę skarżącego nr (...) z pominięciem stanowiska właściciela w sytuacji, gdy takie stanowisko uwzględniono na skutek odmowy uzgodnienia z Generalną Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad i zmieniono przebieg linii poprzez wykreślenie działek nr (...) i (...) w obrębie P.; 2) art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, przez pozbawienie właściciela nieruchomości o prawie decydowania o swojej nieruchomości, która podlega ochronie, poprzez wyznaczenie przebiegu linii elektroenergetycznej przez organ, który nie posiadał żadnego tytułu do nieruchomości, bez wiedzy i zgody właściciela. Skarżący podniósł, że brak jakichkolwiek uzgodnień i porozumienia z właścicielami nieruchomości, przez które przebiega inwestycja, narusza przede wszystkim zasadę równego traktowania stron postępowania wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. i prawo własności zagwarantowane w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zaufanie do władzy publicznej w przedmiotowej sprawie zostało naruszone w sposób bezwzględny i oczywisty. Mamy do czynienia z sytuacją, gdy na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest już związany co do przebiegu inwestycji decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Dochodzi więc do nierównego traktowania stron i naruszenia prawa własności, bez możliwości przedstawienia stanowiska właściciela co do lokalizacji na etapie projektu inwestycyjnego, co jest naruszeniem obowiązującego prawa i godzi w zasady państwa prawa. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego, skarga jest w pełni zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Organ podniósł, że wobec braku w porządku prawnym, dla terenu objętego wnioskiem, przepisu wprost wyłączającego możliwość zlokalizowania zamierzenia (art. 56 u.p.z.p.), wniosek Inwestora musiał spotkać się z pozytywnym rozstrzygnięciem organu. Zarówno przepis Konstytucji, jak też zasada ogólna k.p.a. nie może być podstawą do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący i uczestnicy nie sprzeciwili się temu w przepisanym terminie. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 tej ustawy - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten został uszczegółowiony w art. 50 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Jak wynika z art. 6 pkt 2 u.g.n. – celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W sprawie nie jest sporne, że planowane przedsięwzięcie ma cechy celu publicznego, gdyż inwestycja polegająca na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej będzie służyć co najmniej wspólnocie lokalnej (gminnej). Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy bowiem wiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynamniej na poziomie lokalnym (por. wyrok NSA z 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1529/15, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), co ma miejsce w niniejszej sprawie. Jak zasadnie podkreślały orzekające w sprawie organy administracji, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Inaczej mówiąc, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej (konkretnej) inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2202/10; publ. CBOSA). W judykaturze akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, publ. CBOSA). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny, czy ze sprzeciwem mieszkańców okolicznych obszarów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2021 r. sygn. akt. II SA/Gd 774/20, publ. CBOSA). Skarżący zarzucił, że działka nr (...), objęta inwestycją i stanowi jego własność, a strona nie wyraża zgody na tę inwestycję i nie może decydować o swojej własności. Stanowisko to nie może być podstawą wydania decyzji odmownej w stosunku do nieruchomości skarżącego. W porządku prawnym brak jest przepisu, wyłączającego możliwość zlokalizowania zamierzenia polegającego na budowie sieci kablowej. Zgodnie bowiem z art. 56 u.p.z.p. - nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 990/21 - zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Stosownie do treści art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem organ właściwy do wydania rozstrzygnięcia nie jest uprawniony do analizowania, czy lokalizacja inwestycji w miejscu wskazanym przez inwestora jest zasadna czy też nie. Brak możliwości takiej analizy zachodzi również wtedy, jeśli inna lokalizacja inwestycji byłaby korzystniejsza z punktu widzenia właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę (por. wyroki NSA z: 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 374/09, 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 442/19). Odnosząc się do zarzutu strony, że uwzględniono stanowisko Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad odmawiające uzgodnienia inwestycji, wskazać należy, że wynikało ono z niezgodności z przepisami odrębnymi, o której mowa w art. 56 u.p.z.p. W postanowieniu o odmowie uzgodnienia wskazano, że brak uzgodnienia wynika z niezachowania wymaganej odległości umiejscowienia inwestycji, wynikającej z ustawy o drogach publicznych. Tym samym, miała miejsce niezgodność z przepisami odrębnymi, jednakże ostatecznie doszło do uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.