II GZ 504/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia R. DAC z siedzibą w D. (Republika Irlandii) na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2024 r. sygn. akt VI SA/Wa 2260/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R. DAC z siedzibą w D. (Republika Irlandii) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr LOB.501.128.2024.ULC.2 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 2 września 2024 r., sygn. akt VI SA/Wa 2260/24, odmówił R. DAC z siedzibą w Dublinie (strona skarżąca, strona, spółka) wstrzymania wykonania objętej jego skargą decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (organ) z dnia 9 kwietnia 2024 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu. Sąd I instancji wskazał, że w ww. skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że oprócz zaskarżonej decyzji, opiewającej na kwotę 18.000 złotych, organ nałożył na spółkę 16 kar administracyjnych w łącznej wysokości 324.000 złotych, co z perspektywy możliwości finansowych spółki stanowi znaczną kwotę. Zdaniem skarżącej wykonania decyzji naraziłoby spółkę na poniesienie dodatkowych kosztów, jak choćby koszty prowadzenia egzekucji. Ponadto, z uwagi na fakt, że skarżąca jest spółką prawa irlandzkiego, ewentualny zwrot wyegzekwowanych kwot w razie uchylenia zaskarżonej decyzji prowadzić może do powstania po stronie skarżącej straty materialnej spowodowanej koniecznością co najmniej dwukrotnego przewalutowania zwracanej kwoty. W ocenie strony, przy rozpoznawaniu przedmiotowego wniosku nie można również pominąć, że wobec spółki prowadzone są także inne postępowania, w szczególności podjęte w ostatnim czasie zawieszone postępowania w sprawach nakładania kar za nieprzekazywanie danych PNR w początkowym okresie implementowania do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. i budowania systemów informatycznych służących przekazywaniu danych, które szacunkowo dla całej branży lotniczej mają wynosić 2 197 000 000 złotych. Reasumując skarżąca wskazała, że nawet hipotetyczne wydanie korzystnego dla spółki rozstrzygnięcia nie będzie mogło być wynagrodzone przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie przyczyni się w żaden sposób do przywrócenia kondycji finansowej spółki do stanu pierwotnego. Oddalając wniosek strony skarżącej Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że istotnie zaistniały okoliczności świadczące o możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Jak już podkreślono powyżej, zweryfikowanie przez Sąd tego, czy wykonanie decyzji odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku skarżącej, prowadząc do powstania znacznej szkody, bądź powodując trudne do odwrócenia skutki musi odbywać się z uwzględnieniem szczegółowych i aktualnych informacji o sytuacji majątkowej strony, mających odzwierciedlenie w dokumentach źródłowych. W treści przedmiotowego wniosku pełnomocnik skarżącej ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby narazić przewoźnika na poniesienie dodatkowych kosztów, jak choćby koszty egzekucji. Sąd I instancji oceniając wniosek strony w zakresie badania przesłanki dotyczącej niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody materialnej wskazał, że obawa tego rodzaju nie została uprawdopodobniona, w szczególności pełnomocnik skarżącej nie poparł swoich twierdzeń konkretnymi dokumentami źródłowymi wskazującymi na jej aktualną sytuację finansową. Sąd Wojewódzki podniósł, że nie miał możliwości dokonania analizy oraz oceny materiału, pozwalającego zająć stanowisko co do zaistnienia ustawowych przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji. Sąd I instancji wskazał, że wszelkie dodatkowe koszty związane ze zwrotem uiszczonej kary pieniężnej, takie jak choćby podnoszona przez skarżącą kwestia przewalutowania i wynikająca zeń strata materialna, w przypadku uwzględnienia wywiedzionej skargi mogą stanowić przedmiot roszczenia skarżącej względem organu dochodzonego na drodze cywilnoprawnej, zgodnie z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.). Koszty regresowe, które w takiej sytuacji będzie musiał ponieść organ administracji, nie stanowią o interesie skarżącej przemawiającym za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji (por. postanowienie NSA z 12 października 2023 r., I OZ 415/23 – dostępne w CBOSA).. Strona skarżąca wniosła zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie, żądając jego uchylenia i wstrzymania zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego jej rozpoznania oraz zasądzenie od organu, na rzecz skarżącego, kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na: a. błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż zasadność przyznania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania zaskarżonego aktu rozpoznawana jest jedynie w zakresie indywidualnym, w związku ze zgłoszonym wnioskiem i jego argumentacją w konkretnej sprawie, podczas gdy Sąd winien brać pod uwagę sytuacje strony skarżącej w szerszym zakresie - a nie tylko dotyczącą konkretnego postępowania, co tym samym prowadziło do: b. błędnego uznania przez Sąd I instancji, iż brak jest podstaw do samodzielnego poszukiwania przez Sąd okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji w trybie ww. przepisu, a tym samym, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego poszukiwania okoliczności spełniających kryteria przyznania ochrony tymczasowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu powinna prowadzić do uznania, iż normy zawarte w art. 61 § 3 p.p.s.a nie nakładają na Skarżącego bezwzględnego obowiązku wyczerpującego uprawdopodobnienia czy też udowodnienia realności przesłanek, o jakich mowa we ww. przepisie, bowiem Sąd jest władny do czynienia ustaleń faktycznych również o fakty znane mu z urzędu i w oparciu o całokształt sytuacji strony Skarżącej; 2. naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez bezzasadną odmowę zastosowania ww. przepisu, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy - poza dotkliwościami finansowymi, tj. istotnej szkody - istnieje groźba wyrządzenia Skarżącej trudnych do odwrócenia skutków, a zatem ewentualne wykonanie skarżonej decyzji - w kontekście całokształtu sytuacji Skarżącej, tj. z uwzględnieniem toczących się innych postępowań - winno zostać ocenione jako powodujące dla Skarżącej znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, w tym w szczególności mające wpływ na prowadzoną przez Skarżącą działalność, do której to niezbędna jest niezakłócona możliwość bieżącego regulowania należności finansowych; 3 art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a także zaniechaniu dokonania oceny faktów znanych Sądowi z urzędu, w tym w szczególności w zakresie dotyczącym całokształtu sytuacji Skarżącej w zakresie toczących się postępowań; 4. art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania Skarżącej do uzupełnienia wniosku w sytuacji stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż wniosek zawiera braki polegające na niepowołaniu konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wykonanie aktu mogłoby wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegało oddaleniu. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną przedstawione i uprawdopodobnione przez wnioskodawcę szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać ocenione jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia lub inne formy rekompensaty, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23; postanowienie z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi ponadto wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywne wykładanie oraz stosowanie przepisów regulujących powyższą instytucję procesową. W uzasadnieniu wniosku strona skarżąca powołała się przede wszystkim na okoliczności związane z zakłóceniem możliwości bieżącego regulowania należności finansowych, narażenie na dodatkowe koszty egzekucji, fakt obciążenia tożsamymi rodzajowo karami pieniężnymi na łączną kwotę ponad 4,5 mln złotych. Powyższe twierdzenia są jednak zbyt ogólne i niepoparte szerszą analizą pełnej i całościowej sytuacji majątkowej i finansowej strony skarżącej jako spółki prawa irlandzkiego oraz nie znajdują potwierdzenia w szczegółowym materiale źródłowym. W związku z powyższym nie jest możliwa jednoznaczna kwalifikacja wiarygodności podniesionych twierdzeń oraz ocena merytoryczna prawdopodobieństwa możliwości realnego zaistnienia w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji przesłanki lub przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących możliwość wstrzymania wykonania przez sąd rozstrzygnięcia organu. Nie można więc skutecznie zarzucić kontrolowanemu Sądowi Wojewódzkiemu, że bezzasadnie lub dowolnie ocenił wniosek strony skarżącej, a tym samym – wadliwie go oddalił. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej co do zakresu aktywności procesowej Sądu a quo, należy stwierdzić, że sąd administracyjny nie jest zobowiązany do poszukiwania z urzędu w aktach sprawy informacji o okolicznościach uzasadniających uwzględnienie wniosku, jeżeli skarżący nie wskazał tych okoliczności i nie powołał się na określone (znajdujące się w aktach lub przedłożone sądowi do oceny) dokumenty potwierdzające zasadność wniosku. Ciężar konkretyzacji przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz wskazania okoliczności je potwierdzających spoczywa bowiem na wnioskodawcy (zob. np. postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2023 r., II GZ 429/23; postanowienie NSA z dnia 12 września 2023 r., II GZ 329/23; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Bezzasadne jest również twierdzenie, że braki treściowe wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu mogą być traktowane jako braki formalne podlegające uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Nie jest również samoistną podstawą uzasadniającą uwzględnienie wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej fakt, że strona skarżąca jest już lub może być w przyszłości obciążona powinnością uiszczenia znacznej sumy pieniężnej (szacowanej w milionach złotych) z tytułu tożsamych rodzajowo kar pieniężnych. Niezależnie bowiem od niewykazania tego rodzaju okoliczności, sama skala ciążących na danym podmiocie obowiązków publicznoprawnych nie może uzasadniać wniosku, że przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., zostały spełnione (zob. np. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24). W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, oraz uznając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. o oddaleniu zażalenia.