I SA/Bd 591/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 11 lipca 2024 r., Nr SKO-80-93/24 w przedmiocie przyznania dofinansowania uchyla zaskarżoną decyzję Skarżący wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T. z wnioskiem o przyznanie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych - likwidacji barier w komunikowaniu się: do zakupu sprzętu komputerowego wraz z drukarką i akcesoriami, pakietem Microsoft Office oraz pokrycia opłat za dostęp do internetu na okres czterech lat. Wnioskodawca wskazał, że zakup komputera z internetem umożliwi mu komunikowanie się zarówno w sprawach prywatnych jak i urzędowych. Poinformował, że dostawa internetu wybrana została w najniższej opcji. Decyzją z dnia [...] maja 2024 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T. orzekł o przyznaniu dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w wysokości [...] zł do zakupu sprzętu komputerowego wraz z drukarką i akcesoriami (pkt 1), o przyznaniu dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w wysokości [...] zł do zakupu oprogramowania Microsoft Office (pkt 2) oraz o odmowie przyznania dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na pokrycie opłat za dostęp do Internetu na okres 4 lat (pkt 3). Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 1 i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu organ podał, że zagadnienia związane z rehabilitacją zawodową i społeczną oraz zatrudnianiem osób niepełnosprawnych regulują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także wydane na podstawie art. 35a ust. 4 tej ustawy - rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2022 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "rozporządzenie"). Organ wskazał, że zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Jak zatem z powyższego wynika podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną. Przepisy nie przewidują więc wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Oznacza to – według Kolegium - brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w tym zakresie, a tym samym powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w punkcie 1 i umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."). W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnie i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. przez błędne ustalenie, że rozpoznanie wniosku o dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się, w części odmawiającej uwzględnienia wniosku nie podlega rozpoznaniu w drodze decyzji, co w efekcie doprowadziło do pozbawienia strony możliwości odwołania się do organu wyższego stopnia, a przede wszystkim do sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia [...] października 2024 r. skarżący uzupełnił i rozszerzył skargę oraz podtrzymał poprzednie zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu administracji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że wniesiona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a, gdyż organ w odpowiedzi na skargę wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący poinformowany w piśmie z dnia [...] września 2024 r. o wniosku organu i możliwości rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że narusza ona prawo. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2024 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej: "MOPR") w T. wpłynął wniosek T. K. o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON") likwidacji barier w komunikowania się dotyczących zakupu sprzętu komputerowego wraz z drukarką i akcesoriami, pakietem Microsoft Office oraz wnioskiem o pokrycie opłat za dostęp do internetu na okres 4 lat. Skarżący wnioskował o przyznanie ze środków PFRON kwoty [...]zł. Decyzją z dnia [...] maja 2024 r. Dyrektor MOPR, działając na podstawie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw w zakresu administracji publicznej: 1) przyznał dofinansowanie ze środków PFRON w wysokości [...] zł do zakupu sprzętu komputerowego wraz z drukarką i akcesoriami, 2) przyznał dofinansowanie ze środków PFRON w wysokości [...] zł do zakupu oprogramowania Microsoft Office, 3) odmówił przyznania dofinansowania ze środków PFRON na pokrycie opłat za dostęp do internetu na okres 4 lat. W odwołaniu strona zaskarżyła wydaną decyzję w zakresie pkt 1 i wyłącznie w części, w jakiej nie zostało przyznane dofinansowanie w kwocie wyższej niż [...] zł. W uzasadnieniu skarżący zarzucił przyznanie dofinansowania na podstawie Regulaminu przyznawania dofinansowania ze środków PFRON, który nie jest źródłem prawa. Nadto podniósł, że przyznana kwota [...]zł jest zaniżona, nieadekwatna do zrealizowania celu dofinansowania, a przy tym nie jest zindywidualizowana. Wskazał, że przeciętny komputer kosztuje 3-4 tys. zł (podobne zarzuty zostały sformułowane w uzupełnieniu i rozszerzeniu skargi). W efekcie skarżący wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora MOPR i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 1 i umorzyło w tym zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że podstawę dofinansowania ze środków PFRON stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną, co oznacza, że w tym zakresie nie prowadzi się postępowania i rozstrzygnięcie nie następuję w drodze decyzji administracyjnej. SKO odmówiło zatem w ogóle rozpatrzenia wniosku skarżącego w postępowaniu administracyjnym i wydania w tym względzie decyzji. Podstawę prawną udzielania przez samorząd powiatowy osobie niepełnosprawnej środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na likwidację barier w komunikowaniu się stanowią przepisy art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. d i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie z tymi przepisami Fundusz przekazuje środki samorządom powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań, a do zadań powiatu należy m.in. dofinansowanie likwidacji barier w komunikowaniu się, realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Tryb postępowania i zasady dofinansowania zadań ze środków Funduszu na te cele reguluje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Według § 2 pkt 4 rozporządzenia ze środków Funduszu może być finansowane w części lub w całości zadanie polegające na likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. W myśl § 6 pkt 2 rozporządzenia o dofinansowanie ze środków Funduszu zadań, jeżeli ich realizacja umożliwi lub w znacznym stopniu ułatwi osobie niepełnosprawnej wykonywanie podstawowych, codziennych czynności lub kontaktów z otoczeniem, mogą ubiegać się na likwidację barier w komunikowaniu się i technicznych – osoby niepełnosprawne, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami wynikającymi z niepełnosprawności.. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na pisemny wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie właściwego dla miejsca zamieszkania - w przypadku osoby niepełnosprawnej. Wniosek ten powinien spełniać określone w § 11 ust. 1-4 rozporządzenia wymagania formalne. Według § 12 ust. 3a rozporządzenia właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku oraz, zgodnie z § 12 ust. 3b rozporządzenia, informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W myśl natomiast § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia przyznanie środków z Funduszu na dofinansowanie zadań następuję w drodze umowy zawartej przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną. Ta ostatnia regulacja nie przesądza jednak o charakterze informacji o sposobie rozpoznania wniosku, o której mowa w § 12 ust. 3b rozporządzenia. W ocenie Sądu, ze wskazanych przepisów wynika, że postępowanie mające na celu rozpoznanie wniosku o dofinansowanie ma doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Wobec braku wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia, należy przyjąć, że informacja ta w braku pozytywnego (zgodnie z wnioskiem osoby niepełnosprawnej o przyznanie dofinansowania) rozstrzygnięcia jest decyzją administracyjną, co wiąże się z koniecznością rozpoznania wniosku w określonej procedurze. Potwierdzeniem powyższego jest także treść art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który stanowi, że w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Przepis ten daje możliwość zastosowania w omawianych sprawach art. 104 § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzję taką strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie wnieść w przepisanym trybie skargę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej (por. uchwała NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12). W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04 prawo do procesu - którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego - "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA dodał, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Nadto, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, to jest prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05). Sąd w składzie orzekającym w pełni powyższe poglądy podziela. W rezultacie stwierdzić należy, że czynności podejmowane przez właściwy organ administracji publicznej w celu załatwienia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON powinny być podejmowane w określonej procedurze, tj. w ramach postępowania administracyjnego. Zakończenie tej procedury w przypadku braku pozytywnego dla osoby niepełnosprawnej rozstrzygnięcia (tak jak w rozpoznawanej sprawie), następuję poprzez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego dotyczącego praw jednostki. Choć zatem przyznanie środków z Funduszu na dofinansowanie jest dokonywane na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia), to zawarcie takiej umowy następuję po przeprowadzeniu przewidzianej w przepisach prawnych procedury. Tym samym Kolegium, uchylając zaskarżoną decyzję w pkt 1 i umarzając w tym zakresie postępowanie przed organem pierwszej instancji, naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji gdy skarżący w odwołaniu kwestionował podstawę prawną przyznanego mu dofinansowania ze środków PFRON na zakupu sprzętu komputerowego wraz z drukarką i akcesoriami oraz jego wysokość, to SKO powinno rozpoznać zasadność tych zarzutów i wydać w tej sprawie decyzję administracyjną. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek skarżącego zawarty w piśmie z dnia [...] października 2024 r. o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi w sprawie I SA/Bd 620/24. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wskazane dokumenty nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w przedmiotowej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wywody i wskazania Sądu zawarte w tym wyroku. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.