II OSK 870/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. [...] w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2219/24 odrzucającego skargę S. [...] w W. i S. [...] w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w części odrzucającej skargę S. [...] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 listopada 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 870/24, odrzucił skargę S. [...] z siedzibą w W. i S. [...] z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy [...] [...]. Sąd podał, że skarżący powołując się na naruszenie zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., zwana dalej: "u.s.g.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") wskazali, że interes prawny oraz legitymację procesową do zaskarżenia uchwały wywodzą z następujących okoliczności: po pierwsze - istnienia potencjalnego zagrożenia, iż inwestycja o znacznej kubaturze zagrozi bezpieczeństwu okolicznych mieszkańców, a zamieszkałych w budynkach przy ul. [...] i ul. [...] w [...] może pozbawić miejsca zamieszkania i doprowadzić do bezdomności z powodu niestabilności hydrologicznej terenu w tym m.in. działek ew. [...] oraz [...] z obrębu [...] przy ul. [...], przeznaczonych przez inwestora na kwestionowaną inwestycję mieszkaniową; po drugie - z faktu, iż liczba projektowanych lokali handlowych, usługowych oraz miejsc parkingowych dla ww. inwestycji dramatycznie zwiększy obciążenie komunikacyjne i doprowadzi do naruszenia standardów środowiskowych, co w konsekwencji doprowadzi do braku możliwości dojazdu do domów okolicznych mieszkańców reprezentowanych przez skarżących; po trzecie - z treści zaskarżonej uchwały nie wynika gwarancja, że inwestor nie ogrodzi terenu, a nadto że opis terenu przeznaczonego na zieleń, sport i rekreację jest nieokreślony co daje inwestorowi swobodę w tym zakresie; po czwarte - z faktu, iż w regulaminach wewnętrznych obu skarżących w. [...] zawarte są przepisy upoważniające do reprezentowania interesów ich członków w zakresie utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym oraz obrony interesów prawnych mieszkańców ww. nieruchomości. Sąd uznał, że skarżący nie zdołali wykazać, aby przysługujący im jakikolwiek interes prawny lub uprawnienie w sferze prawa materialnego zostało postanowieniami zaskarżonej uchwały naruszone, co umożliwiłoby sądową kontrolę legalności uchwały. Nie wskazali żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynika ich interes prawny, powodujący możliwość skutecznego wniesienia skargi w tej sprawie. Stwierdził, że przewidywania skutków realizacji inwestycji mieszkaniowej ma wyłącznie walor hipotetyczny, który nie kreuje aktualnej legitymacji skargowej po stronie skarżących. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy "organowi I Instancji" do ponownego rozpoznania, a także "zasądzenie kosztów". Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 450 ze zm.) oraz art. 5 a ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 10, 17 i 18 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących "z dnia 9 lutego 2024 r." (Dz.U. z 2024 r. poz. 195), poprzez "błędną i zawężającą wykładnię tego przepisu", w szczególności z uwagi na ograniczenie się do pojęcia "interes prawny", w sytuacji gdy pierwszą przesłanką są cele statutowe S., a drugą przesłanką jest "uprawnienie" wynikające z prawa najmu poszczególnych lokali w budynkach [...] w [...] i możliwości z nich korzystania, prowadzące do przyjęcia, że skarżący nie posiadają możliwości zaskarżenia uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2024 r. w przedmiocie logizacji inwestycji mieszkaniowej przy [...], także z uwagi na wadliwą procedurę ich "wprowadzania", jak również pominięcie oraz art. 101 ust. 2a u.s.g.; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na orzeczenie, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez lakoniczność uzasadnienia oraz brak przekonujących przesłanek do zakwestionowania statusu skarżących, a także indywidualnego i odwołanie się do sygnatur orzeczeń sądów administracyjnych bez odniesienia się do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy, a także art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odrzuceniu skargi w oparciu o błędne założenie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. O oddalenie skargi kasacyjnej wniosła także [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2219/24, odrzucił skargę kasacyjną S. [...] z siedzibą w W. oraz zwrócił temu S. kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, wobec odrzucenia skargi kasacyjnej S. [...] z siedzibą w W., dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia przy uwzględnieniu istnienia interesu prawnego do jego zaskarżenia po stronie skarżącego kasacyjnie S. [...] z siedzibą w W. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej, do uchylenia zaskarżonego postanowienia w części odrzucającej skargę S. [...] z siedzibą w W.. Nieważność przedmiotowego postępowania została spowodowana tym, że Sąd rozpoznając skargę pominął kwestię zdolności procesowej S.. S. [...] z siedzibą w W. jest stowarzyszeniem zwykłym w rozumieniu ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2020 r. poz. 2261). Nie posiada ono osobowości prawnej (art. 40 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach). Stosownie do art. 41a Prawa o stowarzyszeniach, stowarzyszenie zwykłe reprezentuje przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe albo zarząd (ust. 1). Podejmowanie przez przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymaga uprzedniej zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenia przez nich pełnomocnictwa do dokonania tych czynności (ust. 2). Czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu są w szczególności: 1) nabycie oraz zbycie nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego; 2) ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego; 3) zawarcie umowy kredytu albo pożyczki; 4) przejęcie długu, uznanie długu, zwolnienie z długu, przystąpienie do długu, zawarcie umowy poręczenia lub zawarcie innej podobnej umowy; 5) zaciągnięcie innych zobowiązań przekraczających wartość 10 000 zł (ust. 3). Powyższe wyliczenie zawarte w ustawie ma charakter jedynie przykładowy. Związane jest to z tym, że próba określenia ścisłych kryteriów pozwalających na ustalenie, czy dana czynność przekracza zakres zwykłego zarządu, zasadniczo nie jest możliwa, z uwagi na fakt, iż stosunkowo rzadko można spotkać się z pozytywną definicją czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu (zob. E. Hadrowicz, Prawo o stowarzyszeniach. Komentarz, Wyd. 2 zaktual., 2025). Wyjaśnień w tym zakresie należy poszukiwać w doktrynie i orzecznictwie. Orzecznictwo zaś sądowoadministracyjne prezentuje pogląd, że wniesienie skargi (skargi kasacyjnej) w imieniu stowarzyszenia zwykłego do wojewódzkiego sądu administracyjnego (Naczelnego Sądu Administracyjnego) należy uznać za czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Powyższe uzasadnia się tym, że konkretna sprawa dotycząca konkretnego aktu (np. decyzji, uchwały) może wiązać się z różnymi skutkami nie tylko faktycznymi, ale i prawnymi. Niektóre sprawy mogą powodować daleko idące skutki prawne. W określonych sprawach w przypadku wniesienia skargi, skargi kasacyjnej, nie chodzi bowiem tylko o obowiązek uiszczenia wpisu sądowego, ale także o skutki, jakie mogą powstać w przyszłości w związku z konkretną sprawą, np. odszkodowanie dochodzone przez inwestora. Jak stanowi art. 40 ust. 1b Prawa o stowarzyszeniach, każdy członek odpowiada za zobowiązania stowarzyszenia zwykłego bez ograniczeń całym swoim majątkiem solidarnie z pozostałymi członkami oraz ze stowarzyszeniem. Odpowiedzialność ta powstaje z chwilą, gdy egzekucja z majątku stowarzyszenia zwykłego okaże się bezskuteczna (zob. wyroki NSA: z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1650/18; z 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1445/15; postanowienie NSA z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OZ 390/24). W niniejszej sprawie S. [...] z siedzibą w W. złożyło skargę do WSA w Warszawie, jednakże Sąd nie zweryfikował, czy osoba ją wnosząca (członek zarządu S. – D. S.) posiadała stosowne umocowanie i czy mogła samodzielnie podpisać skargę. Z załączonych do skargi kopii dokumentów (regulaminu S., protokołu z zebrania założycielskiego) wynika natomiast, po pierwsze, że zarząd S. jest trzyosobowy, po drugie, brak uprawnienia dla zarządu do reprezentacji S. przed sądami (sądami administracyjnymi). Ocena ta powinna poprzedzać wydane rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Takiej analizy w sprawie zabrakło. Dla "skutecznego" złożenia skargi przez S. [...] z siedzibą w W. niezbędne było jej podpisanie przez wszystkie zrzeszone w nim osoby, ewentualnie wyrażanie zgody wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego oraz udzielenie przez nich pełnomocnictwa zarządowi do dokonania tej czynności. Wskazana wadliwość skutkuje uznaniem, że skarga została wniesiona przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej. Ziszczona zatem zostaje przesłanka o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a to uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia w części odrzucającej skargę S. [...] z siedzibą w W. bez konieczności odnoszenia się do zarzutów skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1650/18; z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1342/14; z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1518/13). Ponownie rozpatrując sprawę Sąd Wojewódzki wezwie S. [...] z siedzibą w W. do uzupełnienia braków skargi, mając na uwadze ocenę wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a także dyspozycję art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 58 § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 46 § 2 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1, art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).