III OSK 398/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.M. i H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 107/24 w sprawie ze skargi C.M. i H.M. na bezczynność Wójta Gminy T. w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza solidarnie od C.M. i H.M. na rzecz Wójta Gminy T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2024r., sygn. akt II SAB/Lu 107/2 po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.M. i H.M. (dalej jako strona skarżąca, skarżący lub skarżący kasacyjnie) na bezczynność Wójta Gminy T. (dalej jako organ lub Wójt) w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 3 stycznia 2023 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III) oraz zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV). W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż na wniosek skarżących przed organem toczyło się postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych przez M.H. i S.H. (dalej również jako sąsiedzi), właścicieli działki nr [...] położonej w miejscowości L. W toku wskazanego postępowania została przeprowadzona ekspertyza techniczna dotycząca zmiany stanu wody na działce nr [...] ze szkodą dla działki nr [...] w miejscowości L., z wniosków której wynika, że przyczyną podtapiania działki nr [...] (należącej do skarżących) nie są wody opadowe i roztopowe na powierzchni działki nr [...] (działka sąsiadów), ale ukształtowanie działki nr [...] – przyległej drogi gminnej. W skierowanym do Wójta piśmie z dnia 3 stycznia 2023 r. skarżący wskazali, że zapoznali się z ekspertyzą i zrozumieli, iż ich nieruchomość zalewana jest z winy działki – drogi gminnej. Podnieśli, że prace wskazane w tej ekspertyzie powinny zostać wykonane przez gminę i tak w tej sprawie wnosili, gdyż ciągle ponoszą przez to szkodę. Wójt decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. umorzył postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez M. i S. małż. H. właścicieli działki nr [...] położonej w miejscowości L. Skarżący pismem z dnia 18 września 2023 r. wystąpili do Gminy T. (dalej jako Gmina) z wezwaniem do usunięcia nieprawidłowości na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w miejscowości L. wraz z wezwaniem do zapłaty. Wstąpili również na drogę cywilną przeciwko Gminie z pozwem o nakazanie pozwanej przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń własności nieruchomości i odszkodowanie za poniesione szkody. W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie przeprowadzony został dowód z opinii biegłego, co jest konieczne w postępowaniu dotyczącym zmiany stanu wody na gruncie. Jak wyjaśniono organ nie podjął żadnych czynności w związku z pismem skarżących z dnia 3 stycznia 2023 r., co w ocenie Sądu Wojewódzkiego oznaczało, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Nadto zwrócono uwagę, że skarżący wbrew twierdzeniom organu podali w jakim przedmiocie kierowali pismo z dnia 3 stycznia 2023 r. Jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji w tym czasie nie byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W tym kontekście wskazano, że gdy treść wniosku (pisma, podania) nie jest jednoznaczna lub nasuwa wątpliwości organu, powinien on na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać stronę o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania, a więc do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Sąd Wojewódzki dostrzegł jednocześnie, że art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1478, dalej jako ustawa Prawo wodne lub w skrócie u.P.w.) przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania, tj. na wniosek oraz z urzędu. W związku z powyższym organ, który powziął informację, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie i wypływają one szkodliwie na grunty sąsiednie wszczyna postępowanie z urzędu. Zaznaczono przy tym, że wbrew twierdzeniom organu do wszczęcia postępowania z art. 234 ust.3 u.P.w. nie jest wymagany wniosek strony. W sytuacji powzięcia wiedzy o okolicznościach zmiany stanu wody na gruncie i wystąpieniu szkody na gruncie sąsiednim organ jest uprawniony do wszczęcia postępowania z urzędu, bez oczekiwania na wniosek. Ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organ wykonawczy gminy jest organem administracji publicznej właściwym do rozpoznania sprawy administracyjnej naruszenia stosunków wodnych w pierwszej instancji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ – w celu kompleksowego rozpoznania stanu faktycznego sprawy – winien rozważyć wystąpienie do organu wyższego stopnia o wyznaczenie innego organu do rozpoznania sprawy w związku z tym, że naruszenie stosunków wodnych może być związane z pracami budowlanymi wykonywanymi na drodze gminnej. W rezultacie stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 3 stycznia 2023 r., co skutkowało zobowiązaniem Wójta do rozpoznania wniosku skarżących w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.). W zakresie charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jak zaznaczono w kontrolowanej sprawie kwestii woli załatwienia sprawy nie można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, choć istotnie brak było reakcji na wniosek skarżących z dnia 3 stycznia 2023 r. to nie sposób zarzucić organowi bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, albowiem z akt sprawy nie wynikały podstawy by zarzucać organowi zaniechanie celowe, zamierzone i realizowane ze złą wolą. Odnosząc się natomiast do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia takiego wniosku. Jak podkreślono zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Są to środki dyscyplinująco-represyjne o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego taka sytuacja nie miała jednak miejsca w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Z wydanym wyrokiem nie zgodzili się skarżący zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt II i III. W wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1a u.p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżących ze stycznia 2023 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w sposób znaczący (brak czynności przez okres 24 miesięcy) i jednoznaczny (brak jakichkolwiek czynności bez żadnych podstaw faktycznych i prawnych), przy naruszeniu podstawowych zasad procedury administracyjnej (m. in. art. 7 k.p.a.) doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie czynności, a jednocześnie nie zachodzą żadne okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność; 2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie wniosek skarżących o zasądzenie sumy pieniężnej nie zasługuje na uwzględnienie, mimo że: a) przewidziana w przepisie art. 149 § 2 u.p.p.s.a. suma pieniężna nie ma wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego; suma ta pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżących za oczekiwanie na zakończenie sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie, co zostało w przedmiotowej sprawie pominięte, a skarżącym ani szkody, ani krzywdy w żaden sposób nie skompensowano, b) wniosek skarżących pozostawał (i nadal pozostaje) bez rozpoznania, mimo upływu 24 miesięcy od jego złożenia, nadto mimo, że sprawa skarżących ma charakter istotny, tj. dotyczy zalewania nieruchomości skarżących na której zamieszkują i gdzie przechowują płody rolne oraz szkód jakich doznają na skutek zalewania wodami pochodzącymi z drogi gminnej, gdzie to właśnie organ wykonawczy Gminy bezczynności się dopuszcza (co budzi uzasadnione wątpliwości skarżących co do bezstronności pracowników Gminy, którzy mimo upływu dwóch lat od złożenia wniosku nie dokonali żadnych czynności w sprawie o wszczęcie postępowania dotyczącego szkodliwego wpływu wód z gruntów gminnych na ich grunt) oraz mimo faktu, że skarżący w żaden sposób nie przyczynili się do stanu bezczynności. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, co do punktów II oraz III oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w wysokości 50.000 zł w trybie art. 149 § 2 u.p.p.s.a., a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do punktów II oraz III i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie. Poszczególne zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o jej oddalenie. Wniesiono także o zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione i skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej kwestionującego przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach sprawy stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, tj. naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1a u.p.p.s.a. Wskazać zatem należy, że ocena charakteru bezczynności pozostawiona została uznaniu sądu, gdyż u.p.p.s.a. nie zakreśla kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność (przewlekłość) ma charakter rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a u.p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności (przewlekłości) winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezczynność organu nie odpowiadała cechom pozwalającym na uznanie jej za naruszenie prawa o charakterze kwalifikowanym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaniechanie organu nie przejawiało cech jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo orzekł zatem Sąd pierwszej instancji, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ustosunkowując się szerzej do tej kwestii należy dostrzec, że w skardze kasacyjnej jej autor, uzasadniając swoje stanowisko podkreślające powinność stwierdzenia przez Sąd Wojewódzki rażącego charakteru bezczynności, w istocie wiąże ze sobą dwa sposoby wszczęcia postępowania określonego w art. 234 ust. 3 u.P.w. W skardze kasacyjnej z jednej strony wskazuje się bowiem, że: "Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zgodnie z przepisem art. 234 ust. 3 u.P.w. organ, który powziął informację, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie i wpływają one szkodliwie na grunty sąsiednie wszczyna postępowanie z urzędu." Z drugiej jednak strony autor skargi kasacyjnej podniósł również, iż: "organ po zgłoszeniu żądania przez skarżących inicjującego postępowanie nie podjął żadnych czynności naruszając elementarne zasady procedury administracyjnej." Należy wobec tego zauważyć, że w zaskarżonym uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji nie wskazał, że w sprawie mamy do czynienia ze wszczęciem postępowania na wniosek stron. Sąd Wojewódzki stwierdził natomiast, że: "Wbrew twierdzeniom organu do wszczęcia postępowania z art. 234 ust.3 ustawy Prawo wodne nie jest wymagany wniosek strony. W sytuacji powzięcia wiedzy o okolicznościach zamiany [powinno być zmiany – przyp. Sądu] stanu wody na gruncie i wystąpieniu szkody na gruncie sąsiednim organ jest uprawniony do wszczęcia postępowania z urzędu, bez oczekiwania na wniosek." Niewątpliwie okoliczność tę należało uwzględnić dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności i Sąd pierwszej instancji to uczynił, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W konsekwencji brak było zatem podstaw do zakwestionowania przyjętej przez Sąd Wojewódzki oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. Przypomnieć należy, iż z treści art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a. wynika, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 u.p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wskazać również należy, że w myśl art. 149 § 2 u.p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Co istotne nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobligował sądu administracyjnego do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, albo wymierzenia organowi grzywny, a jedynie pozostawił uznaniu sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, iż skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej jest fakultatywne, a więc oparte na instytucji uznania sędziowskiego, to ewentualna ingerencja w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego i niebudzącego wątpliwości przekroczenia granic takiego uznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja nie ma miejsca w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W judykaturze podnosi się, że suma pieniężna stosowana być powinna w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2024/21, i z dnia 21 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4797/21). Jak zatem trafnie wyjaśnił to Sąd Wojewódzki taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Nie może bowiem umykać z pola widzenia, że zaniechanie organu nie wykazywało cech celowego, zamierzonego i nacechowanego złą wolą postępowania. W rezultacie wskazany zarzut nie mógł wywołać zamierzonego skutku. Na marginesie zaznaczyć należy również, że co do zasady rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, że suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną. Tym samym ma ona niejako zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. A skoro tak, o czym już w skardze kasacyjnej nie powiedziano, to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Nie wystarczą zatem ogólne twierdzenia dotyczące wyrządzenia szkody, gdyż taka argumentacja nie wykazuje bowiem w odniesieniu do jakiej wielkości Sąd miałby proporcjonalnie orzec o środku prawnym o charakterze kompensacyjnym. Reasumując należało stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do jej oddalenia, o czym orzeczono w pkt I sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.