I OSK 348/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Po 640/24 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 31 maja 2024 r. nr SKO.PS.4040.2488.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. A. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Po 640/24 uchylił zaskarżoną przez A.A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 31 maja 2024 r. nr SKO.PS.4040.2488.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz X. decyzją z 18 października 2023 r. nr MGOPS.4702.248.1.2023 odmówił przyznania A.A. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, B.B. Jak ustalono w sprawie, B.B. jest żonaty, zamieszkuje ze swoim synem A.A. oraz legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Żona B.B., C.C., mieszka w domu obok, zmaga się ze [...] i sama potrzebuje opieki. Wnioskodawca nie podejmuje żadnej pracy, ponieważ opiekuje się ojcem. W toku ponownego wywiadu środowiskowego ustalono, że matka wnioskodawcy zgodziła się złożyć wniosek o ustalenie stopnia jej niepełnosprawności i oczekuje na wezwanie komisji lekarskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z 31 maja 2024 r. nr SKO.PS.4040.2488.2023 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza X. z 18 października 2023 r. Organ uznał, że w sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", ponieważ że na dzień orzekania żona B.B. nie posiadała orzeczenia o niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę A.A. uchylając decyzję II instancji. Jak wyjaśnił, z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika, że negatywną przesłanką uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest pozostawanie przez podopiecznego w związku małżeńskim, chyba że małżonek podopiecznego sam posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji zauważył, że matka wnioskodawcy, która od lat cierpi na [...], złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i oczekuje na wezwanie komisji lekarskiej. W opinii Sądu I instancji jest to okoliczność, która z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., być może będzie miała fundamentalne znaczenie w sprawie. W ocenie Sądu I instancji, w sprawie doszło do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w stopniu mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Gdyby bowiem Kolegium zweryfikowało okoliczność, czy matka wnioskodawcy złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności i oczekuje na wezwanie komisji lekarskiej, mogłoby zawiesić postępowanie odwoławcze do czasu przedłożenia prawomocnego orzeczenia w sprawie niepełnosprawności C.C. Sąd I instancji uznał pozostałe zarzuty skargi za niezasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji: I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, polegające na: 1) błędnej i dokonanej wbrew wiążącej uchwale NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez przyjęcie, że pozostawanie w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 2) niezastosowaniu i pominięciu przepisu art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. poz. 1429 ze zm.) w związku z "art. 17 ust. 5 pkt lit. a" (powinno być "art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a" – przypis NSA) i art. 24 ust. 2a u.ś.r., a w konsekwencji na błędnym przyjęciu, że w przypadku wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego przed 1 stycznia 2024 r. nie ma zastosowania, na dzień złożenia tego wniosku, konieczny warunek legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. polegającej na błędnym zastosowaniu jego rozszerzającej wykładni, w sytuacji gdy właściwe organy nie mają wiadomości specjalnych, pozwalających na jednoznaczne ustalenie, czy stan zdrowia osoby zobowiązanej do alimentacji uniemożliwiał jej sprawowanie opieki nad małżonkiem; II) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie i niewykazanie, że wskazane przepisy K.p.a. zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji, w sytuacji gdy zgromadzono pełny i obiektywny materiał dowodowy oraz dokonano jego wszechstronnej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniu podjętych decyzji, a istota uchylenia decyzji jest spowodowana jedynie błędną wykładnią norm prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., mający zastosowanie w sprawie, bezwzględnie określa, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa ocena prawna wynika także wprost z wiążącej uchwały NSA z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22. W niniejszej sprawie, na dzień złożenia wniosku (31 maja 2023 r.), a także wydania decyzji zarówno przez organ I, jak i II instancji, żona B.B. nie legitymowała się wymaganym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe wynika również z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc również art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 24 ust. 2a u.ś.r. A.A. złożył wniosek 31 maja 2023 r., a więc wspomniane przepisy mają zastosowanie w sprawie. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną oznacza to, że Sąd I instancji bezzasadnie zobowiązał organ do ewentualnego zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu uzyskania prawomocnego orzeczenia o niepełnosprawności przez C.C. Z przepisu art. 24 ust. 2a u.ś.r. wynika wyraźnie, że przyznanie świadczenia może nastąpić, jeżeli wniosek zostanie złożony po wydaniu orzeczenia o niepełnosprawności. Nielegitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności przez małżonka osoby wymagającej opieki w dacie składania wniosku oraz wydawania decyzji oznacza, że organ nie jest uprawniony do rozważania, czy stan zdrowia małżonka rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie przez tę osobę opieki w chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organy nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie zgromadzono pełny materiał dowodowy. Nikt nie kwestionował w trakcie postępowania, że na dzień złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to jest 31 maja 2023 r. oraz dzień wydania zaskarżonej decyzji, C.C. nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak podkreśliło wnoszące skargę kasacyjną Kolegium, była to kluczowa okoliczność przesądzająca o tym, że A.A. nie spełniał przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i art. 24 ust. 2a u.ś.r. Dlatego też, Sąd I instancji nieprawidłowo stwierdził naruszenie przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik postępowania. W sprawie przyczyną uchylenia decyzji przez Sąd I instancji była błędna wykładnia norm prawa materialnego. W odpowiedzi, A.A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jego zdaniem, przesłanka zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiana w sposób bezwzględny, wywołałaby daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Takie rozumienie przepisu oznaczałoby swego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim, nieznajdującą uzasadnienia w świetle art. 18 Konstytucji RP. A.A. wskazał również, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie lekarza specjalisty psychiatry, zgodnie z którym C.C. jest trwale niezdolna do sprawowania opieki nad mężem. Opisaną okoliczność potwierdził pracownik socjalny w toku wywiadu środowiskowego. Pismem z 27 lipca 2025 r. A.A. poinformował, że C.C. zmarła [...] lipca 2025 r. Zaznaczył, że obecnie jest jedyną osobą uprawnioną i zdolną do sprawowania opieki nad ojcem. Wskazał, że stan zdrowia jego ojca cały czas się pogarsza i wniósł o możliwie pilne rozpoznanie sprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy poza kolejnością został uwzględniony i wyznaczono termin posiedzenia w I kwartale 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Przed odniesieniem się do zarzutów kasacyjnych należy wyjaśnić, że zgodnie z zasadą wynikająca z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1 P.p.s.a, podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku prowadzonego postępowania. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, a wypełniając swoją funkcję bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ odpowiadają prawu. Dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest możliwe zatem tylko na gruncie stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia decyzji i stanowił jej podstawę faktyczną. Identycznie powinien zostać rozstrzygnięty problem określenia momentu miarodajnego dla sądu przy ocenie stanu prawnego sprawy (por. wyrok NSA z 23 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 160/23, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej organu okoliczności podniesionych przez skarżącego, a dotyczących śmierci matki i żony B.B. w dniu [...] lipca 2025 r., skoro nastąpiło to już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić też należy, że sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, jednak nie rozstrzygają spraw administracyjnych za organy, dlatego oczekiwanie skarżącego zawarte w piśmie z 27 lipca 2025 r. dotyczące przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego nie mogło być uprawnione. W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią była prawidłowa wykładnia prawa materialnego, co uzasadniało odniesienie się w pierwszej kolejności do zagadnień materialnoprawnych. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące warunki i zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji nie jest trafne. Sąd I instancji pominął uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 o treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).". Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Ustawodawca zasadniczo (choć nie wyłącznie) wyznaczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłankę obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca odsyła w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyłącznie w zakresie dotyczącym kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W ten sposób ustawodawca wyznaczył po części zakres podmiotowy ustawy, tj. osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny są uprawnione do ubiegania się o świadczenie. Z uwzględnieniem przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawodawca dokonał także podziału tych osób na spokrewnione w pierwszym stopniu i stopniu dalszym (zobowiązanych do alimentacji w pierwszej i dalszej kolejności), jak też uwzględnił pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonków względem siebie. Kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest zatem co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej. W tym wymiarze regulacja ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest w pełni koherentna z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, i zawiera pewne własne rozwiązania, istotne ze względu na przedmiot jej regulacji. Odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.r.o", ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 K.r.o., i przyjęte w nim przesłanki wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 K.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. W ocenie powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w dalszej kolejności, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest – w ocenie powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości związanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, będąc związany powołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni podziela zawarte w niej stanowisko. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 27 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 957, 28 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 1468/23, 27 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 3140/23 i 14 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 857/24. Podkreślić trzeba, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2044/22). W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zagadnienie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia, zwłaszcza gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki ukończył 75 lat (art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r) i zachodzą w stosunku do niego przesłanki uzasadniające przyznanie mu dodatku pielęgnacyjnego lub zasiłku pielęgnacyjnego, zostało przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia, na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a., przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 903/23 oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 22 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Po 460/24. Naczelny Sąd Administracyjny uchwałami z 6 października 2025 r. sygn. akt I OPS 2/24 i I OPS 1/25 pozostawił przedstawione zagadnienia prawne bez rozpoznania. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, za usprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Uwzględnienie tego zarzutu naruszenia prawa materialnego będącego zarzutem najdalej idącym, sprawia, że odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego traci na znaczeniu. Skarżący, będąc synem osoby wymagającej opieki – B.B., niewątpliwie należy do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Żona osoby wymagającej opieki – C.C., pomimo ustalenia o złym stanie zdrowia uniemożliwiającym jej sprawowanie opieki nad mężem, nie posiadała na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i orzekania przez organ odwoławczy orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 2/22, dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, tj. synowi osoby wymagającej opieki, konieczne byłoby spełnienie przez niego wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie oraz legitymowanie się przez żonę B.B. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak legitymowania się przez nią orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w dniu wydania zaskarżonej decyzji oznacza, że występuje negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W konsekwencji nie jest możliwe przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Dlatego też stanowisko Sądu I instancji, jako nieuwzgledniające przedstawionej w powołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa, należało uznać za błędne. Zasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 269 § 1 P.p.s.a., ponieważ przy zastosowaniu powyższej wykładni prawa materialnego niepotrzebne stało się dokonywanie w tej sprawie ponownych ustaleń. Zaznaczyć jeszcze należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2025 r. sygn. akt SK 33/23 orzekł: "Art.17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r. poz.323, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w tym przepisie, sprawującej wyłączną opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i w związku z tym rezygnującej z zatrudniania, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Wyrok ten do chwili obecnej nie został ogłoszony (opublikowany) w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 190 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie zaś z art.190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Powołany wyrok dotyczy art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Tego zagadnienia dotyczy też punkt 1 uchwały I OPS 2/22. Natomiast przedmiotem niniejszej sprawy jest zagadnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy, w szczególności fundamentalne znaczenie ma wskazany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. To zagadnienie zaś jest objęte punktem 2 uchwały I OPS 2/22. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu jest wiadomo, że zagadnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest przedmiotem skargi konstytucyjnej z 25 kwietnia 2023 r. zarejestrowanej pod sygn. akt SK 66/24. Wniesiono w niej do Trybunału Konstytucyjnego o "stwierdzenie, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim uniemożliwia osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie może sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 18 Konstytucji zw. z art. 71 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji.". Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. W sytuacji gdy, skarżący zwolniony jest z mocy prawa z obowiązku uiszczania kosztów sądowych oraz ubiega się o świadczenie ze środków publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, to w sprawie należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi art. 207 § 2 P.p.s.a.