III OSK 5635/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 956/20 w sprawie ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Wójtowi Gminy K. wotum zaufania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rzecz J. G. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 956/20, oddalił skargę J. G. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 21 sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie udzielenie Wójtowi Gminy K. wotum zaufania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 21 sierpnia 2020 r. odbyły się obrady XXII Sesji Rady Gminy K., w której wzięło udział 14 radnych. W punkcie 5 porządku obrad przewidziano przedstawienie Raportu o Stanie Gminy K. za 2019 r., w punkcie 5a porządku obrad – debatę na raportem, a w pkt 5b - podjęcie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi gminy wotum zaufania. Zgodnie z powyższym porządkiem Wójt Gminy J. G. przedstawił Raport o Stanie Gminy K. za 2019 r. (stanowiący załącznik nr 1 do protokołu) oraz prezentację (stanowiącą załącznik nr 2 do protokołu). Następnie Przewodniczący Rady Gminy K. otworzył dyskusję nad raportem, w której wzięli udział radni i Wójt. Po odbyciu debaty Przewodniczący Rady Gminy K. przeszedł do kolejnego punktu obrad, jakim było podjęcie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania, w związku z czym zarządził głosowanie. Wyniki głosowania wskazały, że za udzieleniem wotum zaufania Wójtowi Gminy K. było 6 radnych, przeciw 7, zaś jeden radny wstrzymał się od głosu. Wobec braku bezwzględnej większości głosów za udzieleniem wotum zaufania, Przewodniczący Rady Gminy K. poinformował radę, że Wójt Gminy K. J. G. nie otrzymał wotum zaufania za 2019 r., i że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania oraz stwierdził, że uchwała Nr [...] została podjęta. Na powyższą uchwałę skarżący J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżając ją w całości. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie: 1) art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) – dalej: "u.s.g." w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) - dalej jako: "Zasady techniki prawodawczej" oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez zaniechanie przez Radę Gminy K. podania i wyjaśnienia motywów zaskarżonej uchwały, co skutkuje niemożnością weryfikacji stanowiska rady, a ponadto wbrew założeniom ustawodawcy sprowadza instytucję z art. 28aa u.s.g. wyłącznie do narzędzia politycznej represji, pozbawionego merytorycznego charakteru; 2) art. 28aa ust. 2, 4 i 9 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy K. po przeprowadzeniu debaty, której przedmiotem nie było podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizacja polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego; 3) art. 14 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28aa ust. 9 u.s.g. poprzez podpisanie przez Przewodniczącego Rady Gminy K. uchwały "w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy K. wotum zaufania" oraz o treści § 1 "Nie udziela się wotum zaufania Wójtowi Gminy K." jako stanowiącej wynik głosowania Rady, w sytuacji, gdy poddana była pod głosowanie uchwała: "o udzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy K.", a zatem fakt nieuzyskania stosownej większości głosów pozwalających na udzielenie wotum zaufania skutkuje z mocy samego prawa podjęciem uchwały o nieudzieleniu, natomiast nie może uprawniać do następczej ingerencji w treść samej uchwały. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. W odpowiedzi Rada Gminy K. wniosła o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd ten zbadał interes prawny skarżącego i wskazał, że podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, podobnie jak nieudzielenie absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję. Interes prawny skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika więc z jego przymiotu jako obywatela i osoby pełniącej stanowisko Wójta Gminy K., której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym skarżący posiada legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu rozpoznającego skargę nawet brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem o stanie gminy, nie mógł skutkować stwierdzeniem, że naruszono wymogi podjęcia uchwały w sprawie wotum zaufania wynikające z art. 28aa u.s.g. i że uchwała rady gminy jest z tego powodu niezgodna z prawem. Sąd pierwszej instancji stwierdził również, że zgodnie z przepisem art. 28aa ust. 9 u.s.g. podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania zostało poprzedzone głosowaniem podjętym w ustawowym składzie rady. Z protokołu wynika, że głosowanie Rady Gminy K. nad wotum zaufania dla Wójta Gminy K. przedstawiało się następująco: Wójt otrzymał 6 głosów za udzieleniem wotum zaufania, 7 głosów przeciw udzieleniu wotum zaufania oraz 1 głos wstrzymujący się. Oznacza to, że bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy podjęto uchwałę o nieudzieleniu Wójtowi Gminy K. wotum zaufania. Podjęcie więc uchwały o udzielenie wotum zaufania czyli "kredytu zaufania" wójtowi na przyszłość jest efektem samego głosowania radnych, przeprowadzonego na sesji rady gminy. W ocenie tego Sądu nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej oraz art. 7 Konstytucji RP odnoszący się do zaniechania przez Radę Gminy K. podania i wyjaśnienia motywów zaskarżonej uchwały. Zawiera ona bowiem wszystkie obowiązkowe elementy uchwały wskazane w "Zasadach techniki prawodawczej"; uchwała ta posiada tytuł, datę jej wydania, numer, a także podstawę prawną jej podjęcia wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Z § 1 uchwały wynika jej treść, zaś § 2 wskazuje termin wejścia jej w życie. Uchwała ta zawiera uzasadnienie (stanowiące załącznik do uchwały Nr [...] z dnia 21 sierpnia 2020 r.), w którym bardzo dokładnie wyjaśniono podstawę prawną jej podjęcia i przepisy związane z przesunięciem terminu jej podjęcia z uwagi na stan epidemii. Ponadto zawiera wskazanie, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania została podjęta po przedstawieniu Raportu o Stanie Gminy K. za 2019 r. oraz po debacie nad raportem. Jednakże w ocenie sądu, brak w pisemnym uzasadnieniu uchwały rady gminy szczegółowych motywów nieudzielenia wójtowi gminy wotum zaufania, nie przesądza o niezgodności takiej uchwały z prawem. Odnosząc się zaś do przytoczonego w skardze naruszenia art. 7 Konstytucji RP Sąd meriti zauważył, że przepis ten zawiera zasadę związania organów administracji publicznej prawem. Nakazuje zatem działać na podstawie i w granicach prawa, co w niniejszym przypadku sprowadza się do obowiązku rady gminy podjęcia uchwały na podstawie konkretnie wskazanych w podstawie prawnej uchwały, przepisów obowiązującego prawa. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, obowiązkowi temu Rada Gminy K. sprostała. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego brak obowiązku sporządzania pisemnego uzasadnienia uchwały w sprawie wotum zaufania nie sprzeciwia się celowi przepisów wprowadzonych art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Na uwzględnienie zdaniem Sądu pierwszej instancji nie zasługuje również zarzut dotyczący podpisania przez Przewodniczącego Rady Gminy K. uchwały "w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy K. wotum zaufania" oraz o treści § 1 "Nie udziela się wotum zaufania Wójtowi Gminy K." w sytuacji, gdy poddana była pod głosowanie uchwała "o udzieleniu wotum zaufania Wójtowi Gminy K.". Przepis art. 28aa ust. 9 u.s.g. jasno wskazuje, że po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Nie przeprowadza się natomiast głosowania w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, gdyż niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Tak też w przedmiotowej sprawie procedowała Rada Gminy w K. Po obliczeniu wyników głosowania Przewodniczący Rady Gminy K. stwierdził, że Wójt Gminy K. nie otrzymał wotum zaufania za 2019 r., skutkiem czego było niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. Z kolei niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania było równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Z tego powodu Przewodniczący Rady Gminy stwierdził, że uchwała Nr [...] została podjęta. Końcowo Sąd meriti wskazał, że nie uwzględnił wniosku Rady Gminy K. o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci uchwały nr [...] z dnia 28 czerwca 2019 r. oraz uzasadnienia sporządzonego do tej uchwały. Sąd rozpoznający skargę wskazał, że uchwała ta nie jest przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej, zaś zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Oznacza to, że sąd bada pod względem zgodności z prawem treść zaskarżonego aktu, nie bada zaś aktu, który nie został objęty skargą. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci: 1) art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu przez Sąd I instancji, że zaniechanie przez Radę Gminy podania i wyjaśnienia motywów podjęcia zaskarżonej uchwały mieści się w granicach prawa, a wręcz, że nie istnieje obowiązek uzasadniania uchwały w przedmiocie wotum zaufania wobec organu wykonawczego gminy, w sytuacji gdy jest to akt administracyjny służący - wedle założeń ustawodawcy, jako narzędzie kontroli organu uchwałodawczego nad organem wykonawczym, a zatem kontrola ta oraz jej wynik muszą z jednej strony służyć wyeliminowaniu działań nieprawidłowych organu wykonawczego, a z drugiej - poddawać się weryfikacji, a w kontekście formy tego aktu jedynym możliwym sposobem osiągnięcia tych celów jest przedstawienie motywów podjęcia konkretnej decyzji w formie uzasadnienia do uchwały, natomiast brak tego elementu skutkuje niemożnością weryfikacji stanowiska Rady, jak również nie pozwala organowi wykonawczemu uczynić zadość wytycznym organu kontrolującego, tak aby w przyszłości uzyskać pozytywny wynik uchwały w przedmiocie wotum zaufania; 2) art. 28aa ust. 9 u.s.g. i art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym poprzez ich błędną wykładnię przejawiająca się w uznaniu, że wynik referendum lokalnego w przedmiocie odwołania wójta może rodzić negatywne skutki również wobec organu stanowiącego, co ogranicza systemowo użycie instytucji wotum zaufania jako narzędzia politycznej represji, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji tym wyjaśnieniem wykracza poza ramy skargi, bowiem dla oceny legalności uchwały i jej kontroli merytorycznej bez znaczenia jest fakt, że ewentualne referendum zainicjowane w oparciu o jej treść zakończy się pozytywnie dla organu wykonawczego, zaś istotą skargi jest wykorzystanie instytucji wotum zaufania jako plebiscytu samego w sobie, nie zaś jako narzędzia kontroli jednego organu wobec drugiego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, tym niemniej zaistniała przesłanka odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Nie budzi wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Uchwała Rady Gminy K. z dnia 21 sierpnia 2020 r., nr [...], w sprawie nieudzielenia Wójtowi wotum zaufania została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. Uchwała ta stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 457/16, LEX nr 2426938; wyrok NSA z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 237/13, LEX nr 1572722; postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21, LEX nr 3598806). Objęta tą sprawą uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania, nie dotyczy interesu prawnego skarżącego będącego Wójtem Gminy K. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Także ten skarżący nie wykazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Podnoszone w skardze okoliczności wskazujące na skutki prawne wynikające z nieudzielenia wotum zaufania oraz będące wskazówką dla mieszkańców Gminy co do prawidłowości sprawowania urzędu burmistrza tej Gminy przez skarżącego nie stanowią o naruszeniu jego interesu prawnego. Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania w żaden sposób ani nie ogranicza zakresu kompetencji osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych dla wójta. Nawet kolejna uchwała która mogłaby prowadzić do podjęcia przez radę gminy następnej uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji organu wykonawczego gminy – nie narusza interesu prawnego strony skarżącej. Jak wprost wynika z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g., rada gminy jedynie może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Podjęcie dwóch następujących po sobie w kolejnych latach uchwał odmawiających udzielenia wotum zaufania nie powoduje natomiast naruszenia interesu prawnego wójta. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4896/21, ONSAiWSA 2022, nr 3, poz. 48; z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5083/21, LEX nr 3355573; z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21, LEX nr 3598806; z dnia 11 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2318/22, LEX nr 3744002 oraz z dnia 14 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 1247/22, LEX nr 3755859). Sąd w tym składzie w pełni podziela ten pogląd. Ponadto zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z funkcji organu wykonawczego gminy. Mimo, że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi absolutorium, nie może zostać przez niego skutecznie zaskarżona z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Jednostkę samorządu terytorialnego stanowią mieszkańcy, co wprost wynika zarówno z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.s.g. Mieszkańcy mają prawo zarówno dokonać wyboru wójta (i radnych rady gminy), jak też zagwarantowane jest im prawo do odwołania wójta lub całej rady gminy w drodze referendum. Tym samym nawet potencjalna możliwość zarządzenia referendum w sprawie odwołania wójta nie stanowi dla niego ingerencji w jego prawnie chroniony interes. To mieszkańcy mają w tym zakresie decydujący głos, a nie wójt, który nie może mieć prawa do zniweczenia możliwości wypowiadania się przez mieszkańców co do dalszego pełnienia swojej funkcji jako organu wykonawczego. Podjęcie uchwały o odmowie udzielenia wotum zaufania nie narusza żadnego prawnie chronionego dobra osoby, której tego wotum nie udzielono. Każda osoba pełniąca funkcje publiczne pochodzące w powszechnych wyborów poddana jest ocenie przez wyborców. Także okoliczność, że potencjalnie uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania może stanowić wskazówkę dla wyborców w trakcie wyborów samorządowych, nie stanowi jeszcze naruszenia interesu prawnego osoby, której tego wotum nie udzielono. Podnoszona przez wójta jako stronę skarżącą kwestia braku istnienia w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały jej uzasadnienia nie ma w tej sprawie istotniejszego znaczenia. Uchwała w sprawie wotum zaufania stanowi wyraz oceny radnych co do działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności w zakresie realizacji polityk, programów i strategii i uchwał rady gminy. Radni w tym zakresie decydują samodzielnie i nie stanowi naruszenia prawa sytuacja, w której radni podejmą uchwałę, której skutkiem nie jest udzielenie wotum zaufania nawet, jeżeli w przekonaniu wójta nie ma merytorycznych ku temu podstaw. Jedynym bowiem w tym zakresie kryterium kontroli takich uchwał jest kryterium legalności, a więc kryterium, które opiera się o wykazanie naruszenia przepisu prawa. Żaden zaś przepis u.s.g. ani innej ustawy nie gwarantuje wójtowi udzielenia wotum zaufania nawet w przypadku, gdyby raport o stanie gminy wskazywał na same jego osiągnięcia. Wskazać nadto wypada, że każda uchwała zarówno o udzieleniu wotum zaufania, jak i odmowie udzielenia wotum zaufania, obligatoryjnie przedkładana jest organowi nadzoru, który ma obowiązek ocenić jej zgodność z prawem. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że nie ma podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu Wójtowi Gminy K. wotum zaufania, narusza jego prawnie chroniony interes. Ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę podlegającą odrzuceniu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. w punkcie pierwszym postanowienia uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, jak również nie rozpoznaje zawartych w skardze wniosków. Rozstrzygając w punkcie drugim postanowienia o zwrocie wpisu od skargi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.