III OSK 1247/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po 619/21 w sprawie ze skargi A. H. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 25 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. nakazać zwrot ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz A. H. kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Po 619/21 oddalił skargę A. H. (dalej jako skarżący) na uchwałę Rady Gminy M. z 25 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ procedura określona w art. 28aa ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g., prowadząca do powstania z mocy prawa uchwały o nieudzieleniu Wójtowi Gminy M. wotum zaufania, została zachowana. Wyjaśniono w szczególności, że z protokołu nr [...] z [...] sesji Rady Gminy M., która odbyła się w dniu 25 czerwca 2021 r. wynika, że w porządku obrad uwzględniono debatę nad raportem o stanie Gminy oraz głosowanie nad uchwałą w przedmiocie udzielenia Wójtowi wotum zaufania (pkt 6), co miało miejsce przed głosowaniem na uchwałą w sprawie udzielenia Wójtowi absolutorium (pkt 12). Skarżący jako Wójt poinformował zebranych, że raport o stanie gminy podany był do publicznej wiadomości na stronie BIP oraz przekazany został Radnym i Sołtysom Gminy M. W dalszej kolejności szczegółowo omówił raport. Po przedstawieniu raportu odbyła się debata nad raportem, podczas której głos zabrali poszczególni radni (M. M., T. B., Z. K., B. G., J. D., W. C., Przewodniczący Rady A. P.). W trakcie debaty Wójt wielokrotnie zabierał głos odpowiadając na zadane pytania, czy też ustosunkowując się do poruszonych zagadnień. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że przed głosowaniem nad uchwałą o udzieleniu wójtowi wotum zaufania Przewodniczący Rady zwrócił się do obecnych z pytaniem "czy jeszcze ktoś chciałby zabrać głoś w debacie", a wobec braku pytań zarządził zakończenie debaty. W świetle zapisów na str. 3-6 protokołu Sąd nie miał wątpliwości, że radnym i Wójtowi umożliwiono zabranie głosu w ramach debaty nad przedłożonym raportem o stanie gminy, a więc wymóg przeprowadzenia dyskusji został zrealizowany. Ponadto znajdująca się w protokole lista obecności radnych na posiedzeniu w dniu 25 czerwca 2021 r. potwierdza, że w posiedzeniu wzięło udział 11 członków z 15 osobowego składu Rady, wobec czego spełniony został ustawowy wymóg kworum do podjęcia uchwały. W wyniku zaś głosowania za podjęciem uchwały o udzieleniu Wójtowi wotum zaufania głosowało 6 radnych, 2 wstrzymało się od głosowania, a 3 głosowało przeciwko podjęciu uchwały. Obliczenie wyników głosowania implikowało zatem twierdzenie, że Wójt nie otrzymał wotum zaufania, skutkiem czego było niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania było zaś równoznaczne z podjęciem uchwały w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy M. wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie Gminy. Z tego powodu Przewodniczący Rady Gminy stwierdził, że Rada podjęła uchwałę nr [...]. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż w sprawie nie przeprowadzono debaty nad raportem Sąd podniósł, że brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem, nie może skutkować stwierdzeniem, iż doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g. Nie da się zbudować normy odniesienia, z której wynikałoby, że zabranie głosu przez radnych w debacie nad raportem jest konieczną przesłanką zgodności z prawem całej procedury, której zwieńczeniem jest uchwała w sprawie udzielenia wotum zaufania. Wystarczające jest formalne spełnienie wymagań proceduralnych, tj. otworzenie dyskusji przed głosowaniem. Z protokołu wynika jakie zastrzeżenia i wątpliwości mieli Radni, którzy głosowali nad raportem. Natomiast rolą Sądu nie jest dokonywanie oceny, czy w świetle głosów w debacie uprawnieni byli oni do głosowania w określony sposób. W kwestii natomiast całkowitego braku uzasadnienia uchwały Sąd Wojewódzki wskazał, iż nie podziela prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych i przywołanego w skardze stanowiska, że omawiana uchwała musi zawierać uzasadnienie i jego brak stanowi o istotnym naruszeniu prawa, prowadzącym do stwierdzenia nieważności uchwały. Powyższe stanowisko jest zbyt daleko idące, w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę, że uchwała powstaje z mocy prawa, a nie w wyniku głosowania radnych nad uchwałą o nieudzielaniu Wójtowi wotum zaufania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 18 ust. 2 pkt 4a w związku z art. 28aa ust. 4 w związku z art. 28aa ust. 9 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że samo zapoznanie się przez radnych z treścią raportu w efekcie jego przedstawienia spełnia ustawowy wymóg "rozpatrzenia" raportu i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest głosowanie nad kwestią udzielenia wotum zaufania dla wójta, bez podjęcia faktycznej debaty nad raportem o stanie gminy, podczas gdy przeprowadzenie takiej debaty jest obowiązkowe, b) art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. w związku z art. 2 i w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Rada Gminy M. nie miała obowiązku przedstawienia jakichkolwiek motywów podjęcia uchwały nr [...] Rady Gminy M. z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy M. wotum zaufania, tzn. nie miała obowiązku sporządzenia uzasadnienia do zaskarżonej uchwały, podczas gdy w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa, niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem, co w rezultacie nie pozwala na ocenę ich legalności, zasadności i zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej P.p.s.a. polegające na niezastosowaniu tych przepisów, pomimo że zaskarżona uchwała Rady Gminy M. z dnia 25 czerwca 2021 r. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności z uwagi na fakt, że została podjęta mimo braku faktycznej debaty nad raportem o stanie gminy, podczas gdy debata taka jest obowiązkowa oraz nie zawiera uzasadnienia, co nie pozwala na poznanie motywów jej podjęcia oraz dokonanie oceny jej legalności i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W tej sprawie zaistniała przesłanka odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się w skardze kasacyjnej rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Treść tego przepisu wskazuje, że skuteczne wniesienie skargi w tym trybie uzależnione zostało od tego, czy skarżący wykaże naruszenie - poprzez unormowania kwestionowanej uchwały - przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia składającego skargę obliguje sąd w takim przypadku do odrzucenia skargi. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że same potencjalne skutki danej uchwały, które mogłyby nastąpić w przyszłości nie dają uprawnienia do jej skutecznego wniesienia. Uchwała nr [...] Rady Gminy M. z 25 czerwca 2021 r. w sprawie wotum zaufania dla Wójta tej Gminy została podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., której treścią było nieudzielenie wotum zaufania Wójtowi Gminy M. Uchwała ta stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze skuteczną skargą może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Dopiero ustalenie, że skarżący podmiot posiada w tym względzie legitymację do wniesienia skargi, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 457/16; wyrok NSA z 2 września 2014 r. sygn. akt II OSK 237/13; wyrok NSA z 21 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2560/13). Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji objęta tą sprawą uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania nie dotyczy interesu prawnego skarżącego będącego Wójtem Gminy M. w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Także skarżący nie wykazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Podnoszona w skardze okoliczność dotycząca ewentualnego podjęcia w kolejnym roku uchwały w przedmiocie referendum w sprawie odwołania Wójta w żaden sposób nie narusza żadnych uprawnień osoby piastującej takie stanowisko. Także wskazywana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przesłanka w postaci nieujawniania powodów głosowania przez samych radnych w ten sposób, aby nie udzielić wotum zaufania – nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Przyjęta przez radnych "strategia" głosowania w sprawie udzielenia wotum zaufania nie może stanowić w tej sprawie przedmiotu kontroli sądowej. Radni mają swobodę w zakresie głosowania zarówno za udzieleniem wotum zaufania, jak i przeciwko udzieleniu tego wotum lub wstrzymania się od głosowania. Żaden przepis nie wskazuje na jakiekolwiek "związanie" co do sposobu głosowania radnego w zakresie udzielania wotum zaufania. Sam skarżący kasacyjnie podaje przy tym, że brak udzielenia wotum zaufania stanowi tylko otwarcie drogi co do ewentualnego podważenia jego mandatu w drodze referendum, ale owo "otwarcie drogi" jeszcze interesu prawnego urzędującego wójta nie narusza. Co do budowania lub osłabiania autorytetu wójta i zaufania jakim darzą go mieszkańcy danej gminy, to ocena tego autorytetu lub zaufania nie stanowi przesłanki kontroli sądowej, ponieważ nie jest to kryterium legalności. Ponadto przekonanie wójta o posiadanym autorytecie i zaufaniu mieszkańców nie musi być identyczne z taką samą opinią samych radnych. Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania w żaden sposób ani nie ogranicza zakresu kompetencji osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, nie pozbawia go mandatu, ani też w inny sposób nie ingeruje w pełnienie tej funkcji. Uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania nie powoduje żadnych skutków prawnych dla wójta. Dopiero kolejna uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania podjęta w kolejnym roku bezpośrednio poprzedzającym rok, w którym podjęto pierwszą uchwałę o nieudzieleniu takiego wotum, może prowadzić do podjęcia przez radę gminy następnej uchwały w przedmiocie zarządzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji organu wykonawczego gminy. Przy czym, jak wynika wprost z treści art. 28aa ust. 10 u.s.g. rada gminy jedynie może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z tego powodu, że w dwóch kolejnych latach nie udzieliła mu wotum zaufania. Tym samym podjęcie uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania nie stanowi ingerencji w jego uprawnienia lub obowiązki. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4896/21 oraz w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5083/21 i postanowieniu z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6056/21 i Sąd w tym składzie podziela ten pogląd. Ponadto zbliżona sytuacja została uregulowana przez ustawodawcę w art. 28a ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wójtowi absolutorium z wykonania budżetu, rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania danej osoby z funkcji organu wykonawczego gminy. Mimo, że powołany art. 28a ust. 1 u.s.g. nakazuje radzie gminy podjęcie uchwały w przedmiocie ewentualnego referendum po podjęciu uchwały o nieudzieleniu absolutorium, to w orzecznictwie sądowym również dominuje pogląd, zgodnie z którym uchwała o nieudzieleniu wójtowi absolutorium nie może zostać skutecznie zaskarżona przez tegoż wójta z powodu nienaruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II GSK 4237/17; postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 38/14). Nie ma podstaw do uznania, że uchwała o nieudzieleniu Wójtowi Gminy M. wotum zaufania narusza jego prawnie chroniony interes. Ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę podlegającą odrzuceniu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i art. 101 ust. 1 u.s.g. w punkcie pierwszym postanowienia uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Rozstrzygając w punkcie drugim postanowienia o zwrocie wpisu do skargi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.