I SA/Ol 356/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca), sędzia WSA Anna Janowska, Protokolant sekretarz sądowy Weronika Ćwiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 3 czerwca 2024 r., nr Rep. 446/IN/23 w przedmiocie określenia wysokości dotacji do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2020 roku oddala skargę Przedmiotem skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w C. (dalej: "stowarzyszenie", "strona", "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej: "Kolegium", "SKO") wydana po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Prezydenta Miasta (dalej: "Prezydent Miasta", "organ I instancji") z 15 marca 2022 r. nr [...], określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2020 r. w kwocie 182.257,01 zł, podlegającą zwrotowi do budżetu miasta wraz z należnymi odsetkami. Zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta Miasta w całości i orzekło co do istoty sprawy, określając wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2020 r. w kwocie 154.983,88 zł, podlegającą zwrotowi do budżetu miasta wraz z należnymi odsetkami. Decyzja ta była drugim z kolei rozstrzygnięciem Kolegium wydanym w tej sprawie, gdyż poprzednia decyzja tego organu z 2 maja 2022 r. Rep. 848/IN/22 została uchylona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Ol 461/22. Z akt sprawy wynika, że w 2020 r. stowarzyszenie było organem prowadzącym Szkołę Podstawową [...] (dalej: "szkoła") i otrzymało na ten cel dotację oświatową z budżetu gminy. W decyzji z 15 marca 2022 r. organ I instancji, powołując m.in. art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.; dalej: "u.f.p.") zakwestionował sfinansowanie z tej dotacji wydatków na: dodatki dla nauczycieli stażystów, ekwiwalent za niewykorzystany urlop nauczyciela, ryczałt za samochód, wynagrodzenia pracowników stowarzyszenia, obsługę prawną, zakup materiałów i szkoleń prowadzonych przez spółkę C. Sp. z o.o., usługi remontowe, usługę serwisową (przegląd klimatyzatorów ściennych), montaż klimatyzatorów ściennych, modernizację układu wentylacji nawiewnej, usługi agencji ochrony, wymianę przyłączy wodno-kanalizacyjnych, deratyzację, przegląd systemu oddymiania, pomiar natężenia światła, okresowe przeglądy sprzętu ppoż, przegląd i rozbudowę systemu telekomunikacyjnego, usługi Inspektora Ochrony Danych Osobowych, obsługę i nadzór ppoż i BHP oraz szkolenia z zakresu ppoż i BHP, usługę informatyczną, czynności administracyjne i rozliczeniowe, badania profilaktyczne, obsługę, nadzór i doradztwo (bhp, ppoż, RODO) oraz szkolenia (bhp, ppoż, RODO), opłaty za przelewy, opłaty za prowadzenie rachunku bankowego, zakup odzieży dla pracowników, zakup artykułów spożywczych, zakup kwiatów. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie w tej sprawie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z zm.; dalej: "Kpa"), art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 poz. 2029 ze zm.; dalej: "u.f.z.o.") w zw. z art. 10 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910 ze zm.), art. 236 ust. 2 i 3, art. 251 ust. 5 u.f.p. W zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w świetle art. 35 u.f.z.o. z dotacji oświatowej mogą być finansowane tylko zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Wskazało, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez placówkę, czy też pokrywaniu wszelkich jej wydatków, gdyż wydatki te muszą mieścić się w dyspozycji art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Odnośnie do wydatków na wynagrodzenia dla pracowników szkoły Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o braku możliwości ich sfinansowania z dotacji oświatowej. Podało, że dodatki dla nauczycieli stażystów to jednorazowe świadczenia na start w wysokości 1.000 zł wypłacane w trybie art. 53a ust. 2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Dodatki te nie mają charakteru wynagrodzenia za pracę, a zatem wydatek poniesiony na ten cel nie może być uznany za zgodny z przeznaczeniem. Kolegium stanęło także na stanowisku, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest świadczeniem służącym wyłącznie pracownikom, niedotyczącym bezpośrednio zadań wykonywanych przez pracownika na rzecz uczniów. Ekwiwalent ten nie może zatem zostać sfinansowany z dotacji oświatowej. Także w przypadku zwrotu kosztów za używanie prywatnego samochodu do celów służbowych Kolegium uznało, że brak jest możliwości powiązania tego wydatku z realizacją zadań szkoły na rzecz uczniów. Oceniło, że szkoła, wypłacając tego rodzaju dodatki, winna czynić to z własnych zasobów, nie zaś z dotacji oświatowej, gdyż nie jest to wydatek związany z kształceniem. Odnośnie do wydatków na wynagrodzenia dla pracowników stowarzyszenia Kolegium wskazało, że skoro brak jest informacji o realizacji jakichkolwiek zajęć przez K.C. (organizator warsztatów i zajęć artystycznych w placówkach stowarzyszenia), to wydatek poniesiony na wynagrodzenie tego pracownika jest nieuzasadniony. Zauważyło, że zakres obowiązków A.J. (specjalisty ds. dotacji), M.C. (asystent zarządu stowarzyszenia) oraz R.K. (pracownika administracyjnego) nie wskazuje by pracownicy ci realizowali zadania bezpośrednio na rzecz szkoły, a ponadto zadania te nie służą realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. W stosunku do pozostałych pracowników Kolegium podało, że stowarzyszenie przedłożyło do wglądu listy płac, kryterium podziału kosztów pracowników stowarzyszenia na poszczególne szkoły prowadzone przez stowarzyszenie i potwierdzenia płatności. Nie przedłożyło natomiast żadnych innych dokumentów tj. umów o pracę, zakresów czynności. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że nie może uznać za prawidłowe wydatków poniesionych na wynagrodzenia tych pracowników. Zastrzeżenia Kolegium wzbudził przy tym charakter tych wydatków obejmujący głównie premie uznaniowe, roczne, ryczałt samochodowy, wyjazd służbowy. Zaznaczyło także, że z dotacji mogą być pokrywane jedynie wydatki na zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły, a nie obsługi samego organu prowadzącego. W tej grupie wydatków Kolegium zakwestionowało także wydatek na wynagrodzenie, premie i wyjazdy służbowe M.C. Podniosło bowiem, że na stanowisku dyrektora szkoły zatrudniona jest M.R., natomiast M.C. jest prezesem stowarzyszenia prowadzącego wiele placówek w całym kraju, która zajmuje się zarządzaniem wszystkimi placówkami. Wykluczyło przy tym aby prezes stowarzyszenia wykonywała zadania z zakresu obowiązków przypisanych dyrektorowi placówki, tj. kierowanie działalnością szkoły, reprezentowanie jej na zewnątrz, sprawowanie nadzoru pedagogicznego, sprawowanie opieki nad uczniami, realizacja uchwał rady szkoły, placówki, rady pedagogicznej czy współpraca z tymi organami. Ponadto Kolegium nie dało wiary wyjaśnieniom zawartym w odwołaniu jakoby prezes stowarzyszenia pełniła funkcję dyrektora finansowego szkoły wskazując na brak dokumentów w tym zakresie a także ustalenia, z których wynika, że obsługę płacowo-księgową szkoły pełnią A.Z. i D.L. Kolegium jako niezasadny oceniło także wydatek na wynagrodzenie za stałą, comiesięczną obsługę prawną. Wydatek ten nie mieści się zdaniem Kolegium w dyspozycji art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zaś organ prowadzący szkołę mógłby korzystać z incydentalnych porad prawnych podmiotu zewnętrznego. W przeciwieństwie do organu I instancji Kolegium uznało natomiast zasadność części wydatków poniesionych na zakup materiałów i szkoleń prowadzonych przez spółkę C. Sp. z o.o. na łączną kwotę 25.838,13 zł. SKO oceniło bowiem, że wydatki te objęły pomoce dydaktyczne kierowane do uczniów oraz wydatki ukierunkowane na bezpieczeństwo i higienę uczniów (maseczki, przyłbice, płyny dezynfekujące), które były szczególnie ważne w okresie trwającej w 2020 r. pandemii COV1D-19. SKO nie uwzględniło zaś pozostałych wydatków z tej grupy tj. szkoleń, wskazując na brak dokumentów źródłowych, z których wynikałoby czy faktycznie w tych szkoleniach uczestniczyli pracownicy szkoły oraz czy były one zgodne z realizacją celów, o których mowa w art. 35 u.f.z.o. W ocenie SKO z dotacji można pokryć wydatki na szkolenie kadry, ale wyłącznie w zakresie kształcenia, w tym specjalnego, profilaktyki społecznej, wychowania czy opieki, zaś brak wyjaśnień ze strony organu prowadzącego oraz bardziej szczegółowej dokumentacji uniemożliwia taką ocenę. Odnośnie do innych wydatków niż wynagrodzenia zakwestionowanych przez organ I instancji zostały one podzielone na dwie grupy, tj.: wydatki stowarzyszenia oraz wydatki szkoły. W obrębie pierwszej z ww. grup Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że niezgodnie z przeznaczeniem wydatkowano środki z dotacji na: usługi remontowe, usługę serwisową (przegląd klimatyzatorów ściennych), montaż klimatyzatorów ściennych, modernizację układu wentylacji nawiewnej, usługi agencji ochrony, wymianę przyłączy wodno-kanalizacyjnych, deratyzację, przegląd sytemu oddymiania, pomiar natężenia światła, okresowe przeglądy sprzętu ppoż, przegląd i rozbudowę sytemu telekomunikacyjnego, usługi Inspektora Ochrony Danych Osobowych, obsługę i nadzór ppoż, BHP, szkolenia z zakresu ppoż i BHP, usługę informatyczną, czynności administracyjne i rozliczeniowe. Kolegium zauważyło, że z powyższych wydatków jedynie wydatki na remont oznaczone były jako poniesione na szkołę, pozostałe zaś dotyczyły usług i czynności wykonanych na rzecz stowarzyszenia i rozliczone w części przypadającej na szkołę i oddział przedszkolny. Zaznaczyło jednak, że z przedstawionej przez stronę dokumentacji nie wynika jakiego rodzaju remont został wykonany, czy miał on charakter remontu czy inwestycji ulepszającej środek trwały. Przedłożona dokumentacja (dwie faktury po 6.800 zł) ogranicza się do wskazania, że jest to usługa remontowa pomieszczeń szkolnych, brak jest natomiast innych informacji - umowy, zakresu wykonanych robót, wyceny tych robót, by móc ocenić ten wydatek jako zasadny. Odnośnie do wydatków poniesionych w drugiej z ww. grup Kolegium uznało, że słusznie zostały one w przeważającej części uznane przez organ I instancji za wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Podało, że do tej grupy należą wydatki poniesione na: badania profilaktyczne, obsługę, nadzór i doradztwo (bhp, ppoż, RODO) oraz szkolenia (bhp, ppoż., RODO), opłaty za przelewy, opłaty za prowadzenie rachunku bankowego, zakup odzieży dla pracowników, zakup artykułów spożywczych, zakup kwiatów. Z tej grupy wydatków Kolegium uwzględniło jako uzasadnione jedynie wydatki na badania profilaktycznie w kwocie 1.435 zł. W zakresie wydatków na kwiaty Kolegium wskazało, że mimo opisania faktur jako "pomoc dydaktyczna na zajęcia z biologii, przyrody, do realizacji zadań wynikających z programu wychowawczego", analiza dokumentów (dzienników lekcyjnych w zestawianiu z fakturami) potwierdza stanowisko organu I instancji, że nie były to wydatki służące kształceniu uczniów. Kwiaty cięte zostały bowiem zakupione w dniach, gdy nie odbywały się zajęcia z biologii uzasadniające tego rodzaju zakup, w okresach przerwy egzaminacyjnej, wakacyjnej i świątecznej. W kwestii pozostałych wydatków Kolegium oceniło, że wydatki te zasadniczo nie mieszczą się w katalogu wydatków określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zauważyło bowiem, że obsługa, nadzór i doradztwo bhp, ppoż, RODO, szkolenie bhp, ppoż, RODO, opłaty za przelewy, opłaty za prowadzenie rachunku bankowego, zakup odzieży dla pracowników, zakup artykułów spożywczych nie są wydatkami związanymi bezpośrednio z procesem kształcenia uczniów szkoły. W skardze stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciło naruszenie w tej sprawie: 1/ art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pominięcie uwag i zastrzeżeń ujętych w odwołaniu strony, w szczególności dotyczących oceny wynagrodzeń pracowników i obsługi, wydatków związanych z obsługą szkół, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, szkoleń pracowników; 2/ art. 6 i art. 7 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, czego wyrazem jest zastosowanie w sposób wybiórczy przepisów prawa, z pominięciem innych, korzystniejszych dla strony rozstrzygnięć np. w zakresie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy; 3/ art. 15 Kpa poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji w zakresie nieprawidłowości w wydatkowaniu środków z dotacji oświatowej, bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego np. w zakresie szkoleń nauczycieli i specjalistów; 4/ art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 Kpa poprzez brak faktycznego uzasadnienia i motywów oceny kwestionowanych wydatków oraz poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, a ponadto zaniechanie dokonania wnikliwej analizy materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 5/ art. 35 u.f.z.o. w zw. z art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p. poprzez nieprawidłową wykładnię i uznanie, że wydatki rozliczone z dotacji nie były wydatkami bieżącymi szkół i tym samym dotacje w przedmiotowym zakresie uznane zostały za niewykorzystane lub wykorzystane niezgodne z przeznaczeniem, a w szczególności dotyczy to wydatków poniesionych na wynagrodzenia pracowników, tych związanych z obsługą szkół, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, szkoleń nauczycieli; 6/ art. 35 u.f.z.o. poprzez uznanie, że przepis ten nie zezwala na finansowanie wynagrodzeń pracowników wynikających z umowy o pracę lub określonych w wewnętrznych przepisach regulujących zasady wynagradzania pracowników szkół; 7/ art. 10 Kpa, gdyż Kolegium kończąc postępowanie w sprawie nie zapewniło stronie czynnego udziału w postępowaniu, a tym samym wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniu odwoławczym. W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący wskazał na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym Kolegium nie podało przyczyn odmowy wiarygodności przekazanym wyjaśnieniom, a w szczególności dowodom na okoliczność prawidłowego wydatkowania dotacji (dokumentacji źródłowej). Zdaniem skarżącego wydatki poniesione na rzecz nauczycieli stażystów oraz pracowników szkoły m.in. dodatki dla nauczycieli, ekwiwalent za niewykorzystany urlop, ryczałt za samochód, są świadczeniami wynikającymi ze stosunku pracy i stanowią składnik wynagrodzenia. Skarżący wywiódł bowiem, że prawo do tych świadczeń znajduje swoje umocowanie w umowie o pracę oraz w przepisach szczególnych - Kodeksie pracy i uchwałach zarządu stowarzyszenia. Ocenił, że skoro wydatki te są zgodne z przepisami ustawowymi, a ponadto uregulowania wewnętrzne przewidują możliwość wypłaty tych dodatków, to sfinansowanie tego rodzaju wydatków z dotacji jest uzasadnione, tym bardziej, że jak wykazało stowarzyszenie świadczenia te zostały wypłacone dla osób zapewnianiających prawidłowy proces kształcenia, wychowania i opieki. Zauważył, że w stanie prawnym obowiązującym od 31 marca 2015 r. z dotacji można już finansować wydatki nie tylko bezpośrednio, ale i pośrednio związane z procesem kształcenia, wychowania i opieki, których katalog został zawarty w art. 10 ustawy Prawo oświatowe, a do tego rodzaju wydatków należy zaliczyć ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Dodał, że przepisy u.f.z.o. nie nakazują wydatkowania dotacji na cele bezpośrednio związane z kształceniem, wychowaniem lub opieką, lecz na realizację zadań szkoły w tym zakresie, a wydatki obejmują każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, co wyraźnie określa art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Stwierdził, że do tego rodzaju wydatków należy zaliczyć ryczałt z tytułu wykorzystania samochodu prywatnego na cele szkoły m.in. zaopatrzenia w materiały biurowe, pomoce dydaktyczne, odbierania i wysyłania korespondencji pocztowej, bieżących wyjazdów w sprawach związanych z instytucjami nadzorującymi szkołę, czy też współpracującymi. Skarżący zakwestionował także stanowisko Kolegium dotyczące braku uzasadnienia celowości poniesienia wydatków na wynagrodzenia pracowników stowarzyszenia świadczących pracę na rzecz szkoły. Wyjaśnił, że szkoła wchodzi w skład struktury stowarzyszenia jako organu prowadzącego zarówno szkołę, jak również wiele innych placówek. Podał, że stowarzyszenie zapewnia wspólną obsługę administracyjną, księgową oraz kadrowo-płacową prowadzonych placówek, w tym szkoły, na zasadach analogicznych jak jednostki samorządowe (tj. w formie Centrum Usług Wspólnych), co jest zgodne z art. 10 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe. Wskazał, że zadania realizowane przez osoby świadczące pracę w siedzibie stowarzyszenia (Centrum Usług Wspólnych) zapewniały funkcjonowanie szkoły oraz w sposób bezpośredni umożliwiały jej realizację zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki. Podkreślił, że z dotacji nie były finansowane całkowite wartości wynagrodzeń pracowników stowarzyszenia, lecz wyłącznie niewielka ich część, często ułamkowa, odpowiadająca rzeczywistemu nakładowi pracy przeznaczonemu na obsługę szkoły. Ponadto z dotacji zostały rozliczone wyłącznie wynagrodzenia tych pracowników, którzy faktycznie wykonywali czynności na rzecz tej szkoły. W tych okolicznościach skarżący stwierdził, że wydatki poniesione na wynagrodzenia pracowników stowarzyszenia (w tym M.C. za pracę na rzecz szkoły na stanowisku dyrektora finansowego) oraz zapewnienie im bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (np. zakup wyposażenia, materiałów biurowych dla pracowników CUW) są wydatkami zgodnymi z celami na jakie przekazano dotację - niezależnie od miejsca świadczenia pracy. Zaznaczył przy tym, że stowarzyszenie udostępniło niezbędną dokumentację w tym przedmiocie (listy płac i noty faktur zawierające opisy wskazujące na jakie zadania szkoły zostały poniesione wydatki oraz miejsce przeznaczenia danej rzeczy/usługi), jak również udzielało stosownych wyjaśnień. W opinii skarżącego wydatki na obsługę prawną szkoły mieszczą się w dyspozycji art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo oświatowe, a tym samym i w celach na jakie przekazano dotację. Odnośnie natomiast do zakwestionowanych przez Kolegium wydatków na szkolenia prowadzone przez spółkę C. Sp. z o.o. skarżący wskazał na brak wezwania stowarzyszenia do przedstawienia dokumentów dotyczących tych szkoleń, które umożliwiłyby ocenę wydatków poniesionych na te szkolenia za zgodne z przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja wbrew zarzutom nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zagadnieniem spornym pomiędzy stronami pozostaje zasadność sfinansowanych z dotacji oświatowej wydatków przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników oraz związanych z obsługą szkoły. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia miało kluczowe znaczenie dla wyniku tej sprawy. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił bowiem art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w świetle którego dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia powyższej okoliczności. Przepisy u.f.p. nie zawierają definicji legalnej terminu "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy beneficjent wydatkuje przekazane mu środki finansowe w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji. Oznacza to w szczególności zapłatę za zadanie, które nie było przedmiotem dotowania z budżetu gminy, a w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem nastąpi przez realizację innych celów niż wskazane w tych przepisach (zob. m.in. A. Ostrowska [w:] Finanse publiczne. Komentarz, red. J. M. Salachna, M. Tyniewicki, Warszawa 2024, art. 252; wyrok NSA z 9 lutego 2024 r. I GSK 180/20). Dlatego podmiot, któremu przyznano dotację, winien każdy wydatek powiązać nie tylko ogólnie z przedsięwzięciem, ale precyzyjnie z właściwym, wskazanym w umowie lub przepisach powszechnie obowiązujących celem, zaś powiązanie to nie może być dowolne, gdyż winno być adekwatne do celu wydatku. W postępowaniu o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem uzasadnione jest zatem oczekiwanie organu, by to beneficjent dotacji wylegitymował się należytą dokumentacją przedstawiającą przepływ środków finansowych z pozyskanej dotacji. W tego rodzaju postępowaniu to beneficjent powinien przedstawić taki materiał, który jednoznacznie świadczy o zgodnym z prawem wydatkowaniu dotacji (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r. I GSK 395/20). Jak wskazuje art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Zasady wydatkowania dotacji oświatowej zostały opisane w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zgodnie z tym przepisem tego rodzaju dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na: a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej: – 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215) - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1, – 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek, aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego - w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1268 i 1517), 2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania. Należy dodać, że w świetle art. 35 ust. 2 u.f.z.o. przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 u.f.p., a w myśl art. 35 ust. 3 u.f.z.o. udzielone dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania. Istotne znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy ma także art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, zaś do zadań tego organu należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r. poz. 351, 1495, 1571, 1655 i 1680 oraz z 2020 r. poz. 568), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; 7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych. Na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe "w celu wykonywania zadań wymienionych w ust. 1 organy prowadzące szkoły i placówki, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 4-14a, mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek, o której mowa w ust. 1 pkt4". W świetle powyższych regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że środków z dotacji oświatowej mogą być sfinansowane wydatki na realizację bieżących zadań placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Należy zatem założyć, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez placówkę oświatową, bądź organ prowadzący, czy też pokrywaniu wszelkich jego wydatków (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r. I GSK 439/20). Jak trafnie wywiodło bowiem Kolegium wydatki sfinansowane z dotacji musza mieścić się w dyspozycji art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Sąd podziela także stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że beneficjent dotacji oświatowej jest zobowiązany do dołożenia należytej w udokumentowaniu poniesionych wydatków na cele zgodne z przeznaczeniem dotacji. To organ prowadzący szkołę ma bowiem obowiązek rozliczenia się ze środków otrzymanej dotacji, w tym przedstawienia podmiotowi dotującemu dokumentów źródłowych umożliwiających ocenę prawidłowości wykorzystania otrzymanych środków. Zdaniem Sądu materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie z udziałem skarżącego nie pozwalał na stwierdzenie zasadności sfinansowanych z dotacji oświatowej spornych wydatków przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników oraz związanych z obsługą szkoły. Jak trafnie wskazało Kolegium dodatki dla nauczycieli stażystów to jednorazowe świadczenia na start w wysokości 1.000 zł wypłacane w trybie art. 53a ust. 2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela. Dodatki te nie mają charakteru wynagrodzenia za pracę, a zatem wydatek poniesiony na ten cel nie może być uznany za zgodny z przeznaczeniem. Natomiast ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest świadczeniem służącym wyłącznie pracownikom, niedotyczącym bezpośrednio zadań wykonywanych przez pracownika na rzecz uczniów. Ekwiwalent ten nie może zatem zostać sfinansowany z dotacji oświatowej. Także w przypadku zwrotu kosztów za używanie prywatnego samochodu do celów służbowych należy podzielić ocenę Kolegium, że brak jest możliwości powiązania tego wydatku z realizacją zadań szkoły na rzecz uczniów. Odnośnie zaś do wydatków na wynagrodzenia dla pracowników stowarzyszenia Sąd przychyla się do stanowiska Kolegium, że skoro brak jest informacji o realizacji jakichkolwiek zajęć przez K.C. (organizator warsztatów i zajęć artystycznych w placówkach stowarzyszenia), to wydatek poniesiony na wynagrodzenie tego pracownika jest nieuzasadniony. Natomiast zakres obowiązków A.J. (specjalisty ds. dotacji), M.C. (asystent zarządu stowarzyszenia) oraz R.K. (pracownika administracyjnego) nie wskazuje by pracownicy ci realizowali zadania bezpośrednio na rzecz szkoły, a ponadto zadania te nie służą realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. W stosunku do pozostałych pracowników stowarzyszenie przedłożyło do wglądu listy płac, kryterium podziału kosztów pracowników stowarzyszenia na poszczególne szkoły prowadzone przez stowarzyszenie i potwierdzenia płatności. Nie przedłożyło jednak żadnych innych dokumentów tj. umów o pracę, zakresów czynności, które pozwalałyby na powiązanie tego wydatku z celami na jaki może być przeznaczona dotacja oświatowa. Zastrzeżenia budzi także charakter tych wydatków obejmujący głównie premie uznaniowe, roczne, ryczałt samochodowy, wyjazd służbowy. Należy bowiem przypomnieć, że z dotacji mogą być pokrywane jedynie wydatki na zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły, a nie obsługi samego organu prowadzącego. W tej grupie wydatków Kolegium prawidłowo zakwestionowało także wydatek na wynagrodzenie, premie i wyjazdy służbowe M.C. (prezes stowarzyszenia). Skoro na stanowisku dyrektora szkoły zatrudniona jest M.R. to wykluczone jest aby prezes stowarzyszenia wykonywała zadania z zakresu obowiązków przypisanych dyrektorowi placówki, takie jak: kierowanie działalnością szkoły, reprezentowanie jej na zewnątrz, sprawowanie nadzoru pedagogicznego, sprawowanie opieki nad uczniami, realizacja uchwał rady szkoły, placówki, rady pedagogicznej czy współpraca z tymi organami. Skarżący nie przedstawił natomiast żadnych dokumentów na okoliczność pełnienia przez prezes stowarzyszenia funkcji dyrektora finansowego szkoły, zaś z ustaleń organów wynika, że obsługę płacowo-księgową szkoły pełnią A.Z. i D.L. Sąd podziela ponadto ocenę Kolegium, że wydatek na wynagrodzenie za stałą, comiesięczną obsługę prawną nie mieści się w dyspozycji art. 10 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zaś organ prowadzący szkołę mógłby korzystać z incydentalnych porad prawnych podmiotu zewnętrznego. Przyczyną zakwestionowania wydatków poniesionych na szkolenie kadry był zaś brak dokumentów źródłowych, z których wynikałoby czy faktycznie w tych szkoleniach uczestniczyli pracownicy szkoły oraz czy były one zgodne z realizacją celów, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Brak stosownej dokumentacji, pozwalającej na powiązanie wydatku z celami dotacji oświatowej, był także przyczyną zakwestionowania przez Kolegium zasadności sfinansowania z dotacji oświatowej wydatków poniesionych na: usługi remontowe, usługę serwisową (przegląd klimatyzatorów ściennych), montaż klimatyzatorów ściennych, modernizację układu wentylacji nawiewnej, usługi agencji ochrony, wymianę przyłączy wodno-¬kanalizacyjnych, deratyzację, przegląd sytemu oddymiania, pomiar natężenia światła, okresowe przeglądy sprzętu ppoż, przegląd i rozbudowę sytemu telekomunikacyjnego, usługi Inspektora Ochrony Danych Osobowych, obsługę i nadzór ppoż, BHP, szkolenia z zakresu ppoż i BHP, usługę informatyczną, czynności administracyjne i rozliczeniowe. Z powyższych wydatków jedynie wydatki na remont oznaczone były jako poniesione na szkołę, pozostałe zaś dotyczyły usług i czynności wykonanych na rzecz stowarzyszenia i rozliczone w części przypadającej na szkołę i oddział przedszkolny. Z przedstawionej przez stronę dokumentacji nie wynika jakiego rodzaju remont został wykonany, czy miał on charakter remontu czy inwestycji ulepszającej środek trwały. Przedłożona dokumentacja (dwie faktury po 6.800 zł) ogranicza się do wskazania, że jest to usługa remontowa pomieszczeń szkolnych, brak jest natomiast innych informacji - umowy, zakresu wykonanych robót, wyceny tych robót, które pozwoliłyby ocenić ten wydatek jako zasadny. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że nie mieszczą się w katalogu z art. 35 ust. 1 u.f.z.o. wydatki poniesione na: obsługę, nadzór i doradztwo bhp, ppoż, RODO, szkolenia bhp, ppoż, RODO, opłaty za przelewy, opłaty za prowadzenie rachunku bankowego, zakup odzieży dla pracowników, zakup artykułów spożywczych. Wydatki te nie są bezpośrednio związane z procesem kształcenia uczniów szkoły. W zakresie natomiast wydatków na kwiaty trafnie dostrzegło Kolegium, że mimo opisania faktur jako "pomoc dydaktyczna na zajęcia z biologii, przyrody, do realizacji zadań wynikających z programu wychowawczego", analiza dokumentów (dzienników lekcyjnych w zestawianiu z fakturami) potwierdza stanowisko organu I instancji, że nie były to wydatki służące kształceniu uczniów. Kwiaty cięte zostały bowiem zakupione w dniach, gdy nie odbywały się zajęcia z biologii uzasadniające tego rodzaju zakup, w okresach przerwy egzaminacyjnej, wakacyjnej i świątecznej. Końcowo należy wskazać, że Sąd zobowiązany był do przeprowadzenia w tej sprawie kontroli legalności decyzji organów administracji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w takich granicach Sąd nie stwierdził jednak naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), uzasadniałoby uwzględnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Niezasadne okazały się także zarzuty podniesione w skardze. Z uwagi na wyartykułowane powyżej obowiązki beneficjenta dotacji oświatowej do rozliczenia się z otrzymanych środków, w tym przedstawienia podmiotowi dotującemu dokumentów źródłowych umożliwiających ocenę prawidłowości wykorzystania otrzymanej dotacji, nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa. Uprawnione w tej sprawie było bowiem formułowanie przez Kolegium oceny o wykorzystaniu części dotacji niezgodnie z przeznaczeniem przede wszystkim na dokumentach dostarczonych przez skarżącego. Zdaniem Sądu sposób sformułowania tych ocen jest czytelny i oparty na całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Kolegium zastosowało prawidłową wykładnię art. 35 u.f.z.o. Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje natomiast naruszenie przez Kolegium art. 10 § 1 Kpa poprzez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wymaga bowiem podkreślenia, że skarżąca brała czynny udział w postepowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji. Materiał dowodowy zgromadzony przez Kolegium po uchyleniu przez tutejszy Sąd poprzedniego rozstrzygnięcia Kolegium umożliwił zmianę decyzji organu I instancji na korzyść strony. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.