II SA/Gd 996/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 października 2022 r., nr SKO Gd/2209/22 w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. I. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 25 października 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zasiłku okresowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 14 lutego 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni odmówił skarżącej przyznania zasiłku okresowego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawczyni posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i wobec tego przyznano jej bezterminową pomoc w postaci zasiłku stałego. W rezultacie w ocenie organu przyznanie zasiłku okresowego jest bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 25 października 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że gospodarstwo domowe tworzą I. T. oraz jej córka M. T., której ojciec przebywa w Areszcie Śledczym w Wejherowie. M. T. nie pracuje, nie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy i twierdzi, że opiekuje się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką I. T. Rodzina dysponuje środkami, na które składają się świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 215,84 zł oraz świadczenie uzupełniające z ZUS w wysokości 500 zł. Do akt przedłożono faktury za leki I. T. na kwotę 77,45zł. Wysokość opłat za lokal mieszkalny wynosi 726,61 zł, przy czym zadłużenie wynosi 2205, 63 zł. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w okresie wcześniejszym zadłużenie było niższe, a czynsz był regulowany, choć nie w pełnej wysokości. W toku telefonicznego wywiadu środowiskowego M. T. oświadczyła, że opłaty za prąd i gaz wynoszą odpowiednia 60 zł i 44,88 zł, jednak nie przedłożyła do akt faktur. M. T. oświadczyła także, że sama nie może pójść do lekarza, bo nie ma ubezpieczenia i kupuje leki bez recepty na poprawę nastroju. Jej matka natomiast choruje na depresję, RSZ i osteoporozę. I. T. oświadczyła, że czuje się dobrze. Nadto Kolegium wskazało, że w zaskarżonej decyzji organ rozpoznając wniosek uznał, że po stronie skarżącej zachodzi brak współdziałania z pracownikiem socjalnym. Organ podejmował bezskuteczne próby wejścia do mieszkania, lecz pracownik socjalny nie został do niego wpuszczony. W rezultacie wobec bezskutecznej próby przeprowadzenia wywiadu, brak było możliwości analizy i oceny przez pracownika socjalnego sytuacji rodziny. W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono, że brak jest podstaw do uznania braku współpracy z jej strony, gdyż wywiad środowiskowy należy przeprowadzić zgodnie z ustawą przeciwdziałającą COVID-19. Zdaniem skarżącej nie można jej zarzucić uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, gdyż ten odbył się telefonicznie, zgodnie z ustawą COVID-ową. Skarżąca oświadczyła, że mieszka sama z matką, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Zdaniem skarżącej, niezdolność ta świadczy o konieczności całodobowej opieki nad nią, co wyklucza aktywizację zawodową skarżącej. M.T. oświadczyła także, że w jej przypadku nie występuje także sytuacja nieuzasadnionej odmowy podjęcia leczenia odwykowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niesporne jest, że skarżąca I. T., prowadzi gospodarstwo domowe wraz z córką, będącą jej pełnomocnikiem w niniejszej sprawie. Skarżąca posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jej mąż przebywa w areszcie śledczym, a jedna z jej córek A. T. przebywa w zakładzie opiekuńczym. Jak wynika przy tym z treści zaskarżonej decyzji, powodem odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy finansowej były dwie kwestie: po pierwsze, brak współdziałania skarżącej, która zdaniem organów swoim zachowaniem uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz po drugie, niewykorzystywanie przez rodzinę własnych możliwości poprawy swojej sytuacji. Kolegium wskazało także na przyznanie I. T. decyzją z 14 lutego 2022 r. zasiłku stałego bezterminowo od 1 listopada 2021 r. w kwocie 420,08 zł miesięcznie, co świadczy o bezprzedmiotowości wniosku o zasiłek okresowy. W rezultacie po dokonanej analizie w zakresie środków, którymi dysponuje jednostka pomocy społecznej, Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, uznając że brak jest podstaw do przyznania I. T. zasiłku okresowego, gdyż jej potrzeby wynikające z choroby i niepełnosprawności zostały zaspokojone. W aktach Kolegium znajduje się złożona przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej analiza świadczeń zrealizowanych w zakresie pomocy społecznej w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. W zestawieniu wskazano kwotę zadań, którą dysponuje tut. dzielnicowy ośrodek, wynoszącą 4.037.662,68 zł. Pomocą objęto 682 rodziny z łączną liczbą osób 1081 (k. 20). Zatem jak słusznie wskazało Kolegium posiadane przez organ środki nie są nieograniczone i powinna być przeznaczone na pomoc także innym osobom. Sąd w składzie orzekającym przychyla się zasadniczo do stanowiska organów obu instancji w zakresie dotyczącym odmowy przyznania I. T. prawa do zasiłku okresowego z uwagi na przyznanie jej zasiłku stałego i ograniczone środki, jakimi dysponuje ośrodek pomocy społecznej. Sąd podziela przy tym stanowisko orzecznictwa, że celem zasiłku okresowego nie jest bieżące utrzymywanie beneficjentów i wyręczanie ich w staraniach o poprawę swojej sytuacji, lecz z założenia okresowa pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji – w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego (za: wyrok WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2019 r. II SA/Po 317/19). Jak wynika z akt postępowania organu I instancji, skarżąca posiada wydane na stałe orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (k. 25). Skarżącej przyznano w konsekwencji zasiłek stały na czas nieokreślony. Tym samym, rodzina skarżącej objęta została pomocą stałą. Sądowi wiadome jest nadto z urzędu, że skarżąca wraz z córką systematycznie składa wnioski o pomoc w szerokim zakresie i wielokrotnie pomoc tą otrzymuje, a jej niezbędne potrzeby są - przynajmniej częściowo – finansowane ze środków finansowych pozostawionych do dyspozycji organu pomocy społecznej. Sytuacja skarżącej i jej rodziny oraz zakres wnioskowanej przez nią pomocy wynika z szeregu innych spraw zainicjowanych jej skargami, w tym sygn. akt: II SA/Gd 995/22, II SA/Gd 996/22, II SA/Gd 997/22, II SA/Gd 998/22, II SA/Gd 1000/22, III SA/Gd 920/21, III SA/Gd 921/21, III SA/Gd 922/21, III SA/Gd 923/21, II SA/Gd 852/22, II SA/Gd 853/22, II SA/Gd 854/22, II SA/Gd 855/22, III SA/Gd 301/22, III SA/Gd 302/22,III SA/Gd 303/22, III SA/Gd 304/22, II SA/Gd 1111/22, II SA/Gd 1112/22, II SA/Gd 1113/22 oraz III SA/Gd 169/20. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901, dalej powoływana jako u.p.s.) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Wskazane świadczenie uzależnione jest więc przede wszystkim od spełnienia kryterium dochodowego. Odmowa przyznania zasiłku okresowego jest uzasadniona wówczas, gdy w okolicznościach danej sprawy organ ustali brak wystąpienia przesłanek pozytywnych oraz wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 i art. 11 ust. 2 u.p.s. Zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 352/22, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania. Podkreślenia wymaga, że pomoc społeczna w swej istocie ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Co więcej ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Obowiązkiem organu jest zatem rozważenie interesu publicznego przejawiającego się tu jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zrealizować wsparcie dla wszystkich potrzebujących (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 czerwca 2019 r. III SA/Kr 346/19). Organy pomocowe, dysponując ograniczoną pulą środków finansowych, mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń. Z tych też względów, Sąd uznał, że zaistniały podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku strony, tym bardziej wobec okoliczności, że jest ona beneficjentką innego świadczenia o podobnym charakterze, które jednocześnie ma charakter stały. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Kolegium w zakresie uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania przez skarżącą i jej córkę (pełnomocnik), a tym samym za przedwczesne uznaje także stwierdzenie Kolegium w zakresie niewykorzystywania przez rodzinę własnych możliwości poprawy swojej sytuacji. Ostatecznie jednak, wadliwość stanowiska organów w powyższym zakresie nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Jedynie dla porządku wskazać należy, że na osobie ubiegającej się oświadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych zgodnie z art. 4, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 4a ustawy u.p.s. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.), a decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 u.p.s.). Jak stanowi ustawa, wywiad taki przeprowadza się i służy on ustaleniu sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób oraz rodzin ubiegających się o świadczenie z pomocy społecznej (art. 107 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1788) wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej (ust. 3). Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy (ust. 4). W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy (ust. 5). Konsekwencje braku współdziałania z organem zostały z kolei ogólnie unormowane w art. 11 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Jednocześnie przyjmuje się, że odmowa przeprowadzenia wywiadu lub uniemożliwienie prowadzenia wywiadu środowiskowego musi być kwalifikowane właśnie jako wyraz braku współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, o którym mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s. W sytuacji bowiem, gdy wnioskodawca swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu, a żadne okoliczności nie uzasadniają jego zachowania, to stan taki jest wyrazem braku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, albowiem brak możliwości przeprowadzenia wywiadu ze względu na postawę strony uniemożliwia organowi dokonanie koniecznych ustaleń do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 580/21). Dotyczące tego rodzaju zachowania konsekwencje zostały przy tym także unormowane przez ustawodawcę poprzez art. 107 ust. 4a ustawy u.p.s., zgodnie z którym niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15o ust. 1 ustawy covidowej, z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz.U. z 2017 r. poz. 1824) oraz, 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy. Należy podkreślić, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy jest zasadą, natomiast przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w formie przewidzianej w art. 15o ust. 1 ustawy covidowej jest wyjątkiem od tej zasady i jako taki przepis ten nie powinien być nadużywany. Zastosowanie tego przepisu jest uzasadnione tylko wówczas, gdy ze względów związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przeprowadzenie wywiadu w formie wymaganej przez przepisy ustawy o pomocy społecznej napotyka obiektywne problemy. W aktach Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odzwierciedlono czynności pracowników socjalnych podejmowane w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (notatka z 1 grudnia 2021 r., notatka z 2 grudnia 2021 r.). Jednak z uwagi na stwierdzenie, że numer telefonu był nieaktywny, pracownikowi ośrodka nie udało się nawiązać połączenia telefonicznego. Uwzględnienia wymaga także, że pismem z 2 grudnia 2021 r. organ I instancji wezwał stronę skarżącą do kontaktu z pracownikiem socjalnym w celu ustalenia terminu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania. Jednakże ww. wezwanie w wyniku błędu organu I instancji nie zostało pełnomocnikowi skarżącej skutecznie doręczone i zostało zwrócone przez operatora pocztowego jako opatrzone błędnym adresem. Tym samym, przedwczesne jest stwierdzenie, że skarżąca uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania, skoro nie została o takiej konieczności prawidłowo poinformowana. Nadto w toku postępowania pełnomocnik strony skarżącej złożyła żądanie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zdalnie. Organ I instancji przeprowadził dwa wywiady telefoniczne (k. 6 i k. 44). W treści wywiadów wskazano przy tym, że zostały sporządzone telefonicznie z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu w środowisku ze względu na epidemię COVID-19. Jak jednak wskazano powyżej, w ocenie Sądu wskazane wyżej uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, z uwagi na ustalenia organów obu instancji dotyczące przyznania I. T. zasiłku stałego, a także udokumentowaną okoliczność posiadania ograniczonych środków, którymi dysponuje ośrodek pomocy społecznej i konieczność limitowania przyznanych świadczeń z uwagi na potrzeby wszystkich potencjalnych beneficjentów. Jak słusznie wskazały organy obu instancji ustalenia te stanowią o wystąpieniu przesłanek do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci zasiłku okresowego na rzecz I. T. Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie ostatecznie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), orzekł o oddaleniu skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, co uczynił organ w odpowiedzi na skargę, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego dostępne jest w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).