I OSK 3089/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 996/22 w sprawie ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 996/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 25 października 2022 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 14 lutego 2022 r. odmawiającą przyznania I. T. zasiłku okresowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. T., reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 u.p.s. (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o przyznaniu zasiłku okresowego ma charakter uznaniowy, podczas gdy jest uznaniowa tylko w zakresie wysokości i czasu trwania zasiłku, a przy spełnieniu przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych, organ zobligowany jest przyznać zasiłek okresowy. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponadto wniesiono o zasądzenie od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Równocześnie w trybie art. 176 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej p.p.s.a) złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w sprawie. Skarżąca kasacyjnie odniosła się do wykładni językowej art. 38 ust. 1 u.p.s. zwracając uwagę, że określa on, iż zasiłek okresowy "przysługuje", po czym stosuje wyliczenie sytuacji, w których organ jest zobligowany go przyznać. Wskazano, że skarżąca bez wątpienia nie ma możliwości samodzielnego utrzymania się, a dodatkowo posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, co sprawia że przesłanki z powyższego przepisu są spełnione, a organ jest tym samym zobligowany do przyznania zasiłku okresowego. W dalszej kolejności skarżąca kasacyjnie powołała się na wyrok WSA w Krakowie z 14 października 2022 r., sygn. akt III SA/Kr60/22, oraz wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 676/22, które świadczą o tym, że sam fakt przyznania świadczenia jest decyzją związaną, a nie jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku decyzją uznaniową. Odnosząc się do przesłanek przyznania zasiłku okresowego wskazano, że przesłanką pozytywną jest kryterium dochodowe, które na mocy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1296) wynosi 600 zł na osobę w rodzinie. W ocenie skarżącej przesłanka ta została spełniona. Dodatkową przesłanką pozytywną jest wystąpienie innego uzasadnionego powodu, dla którego wnioskujący znalazł się w niedostatku finansowym. Wskazano, iż skarżąca posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, co wskazuje na spełnienie również drugiej przesłanki pozytywnej. W sprawie nie została złożona odpowiedź na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia prawa materialnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny przesłanek przyznania zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że miesięczna kwota zasiłku nie może być wyższa niż kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, natomiast w przypadku rodziny – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, nie może być jednocześnie niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, bądź między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny, o czym stanowi art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Natomiast okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy na mocy art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. W przywołanym przepisie określone zostały zasady i sposób przyznawania zasiłku okresowego. Ustawodawca jednoznacznie wskazał w nim, iż warunkiem przyznania tego świadczenia jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a nadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia. Okoliczności takie zostały przykładowo wymienione w omawianym przepisie i są to m.in. długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że w sytuacji spełnienia kryterium dochodowego oraz jednej z przesłanek wyszczególnionych w powyższym przepisie (w tym przypadku legitymowaniem się przez skarżącą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz niemożnością samodzielnego utrzymania), zasiłek okresowy winien być przyznany obligatoryjnie, na co wskazuje treść art. 38 ust. 1 u.p.s. Kluczowym jednak dla rozpoznania przedmiotowej sprawy jest zrozumienie, że charakterystyka zasiłku okresowego nie może być dokonywana w oderwaniu od generalnych celów i zakresu działania pomocy społecznej. W przeciwnym razie zasiłek okresowy stałby się publicznym prawem podmiotowym, które przysługiwałoby każdemu wnioskodawcy spełniającemu przesłanki określone w art. 38 ust. 1 u.p.s., co pozostawałoby w sprzeczności z istotą pomocy społecznej. Tym samym obligatoryjność świadczenia z tytułu zasiłku okresowego ma miejsce dopiero wówczas, gdy organ ustali istnienie potrzeby, której osoba lub rodzina nie jest w stanie przezwyciężyć wykorzystując posiadane uprawnienia, zasoby i możliwości przy jednoczesnym spełnieniu się przesłanek wymaganych dla zasiłku okresowego (wyrok NSA z 14 lutego 2020 r., I OSK 343/19, LEX nr 3010363). W konsekwencji rozpatrując złożony wniosek o przyznanie zasiłku okresowego organ zobligowany jest do ustalenia, czy w okolicznościach konkretnej sprawy występują przesłanki pozytywne wyrażone w art. 38 ust. 1 u.p.s., ale także czy występują przesłanki negatywne z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art., 11 ust. 2 u.p.s. (wyrok NSA z 22 września 2022 r., I OSK 357/21, LEX nr 3429907; wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., I OSK 3125/15, LEX nr 2338820). Wystąpienie którejś z przesłanek negatywnych wyszczególnionych w powyższych przepisach powodować będzie – pomimo istnienia przesłanek pozytywnych z art. 38 ust. 1 u.p.s. – odmowę przyznania zasiłku okresowego. Przesłankami, na których oparły się organy administracji odmawiając wnioskodawczyni przyznania zasiłku okresowego był fakt przyznania jej zasiłku stałego oraz posiadanie przez Miasto [...] ograniczonych środków przeznaczonych na pomoc społeczną, co powoduje konieczność limitowania przyznanych świadczeń z uwagi na potrzeby wszystkich potencjalnych beneficjentów, co wskazuje, że organy administracji dopatrzyły się zaistnienia przesłanki negatywnej przyznania przedmiotowego zasiłku wyrażonej w art. 3 ust. 4 u.p.s. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Treść przytoczonego powyżej przepisu wskazuje, że pomoc społeczna zależy nie tylko od potrzeb osoby ubiegającej się o świadczenie, ale także od aktualnej sytuacji finansowej ośrodka pomocy społecznej. Oczywistym jest, że ośrodek pomocy społecznej winien objąć pomocą wszystkie osoby, które spełniają warunki do jej otrzymania, jednakże przy dystrybucji świadczeń w ramach tej pomocy musi nimi dysponować w sposób, który nie będzie generował rażących dysproporcji w rozmiarze świadczeń przyznawanych osobom uprawnionym. W związku z ograniczonymi środkami organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału funduszy tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2023, art. 3). Powyższe stanowisko doktryny, oparte na orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, znajduje też odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2023 r., I OSK 352/22, (LEX nr 3504077) wskazano, że organy administracji realizują zadania z zakresu pomocy społecznej w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona, co upoważnia je do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Nie ulega wątpliwości, że wielkość środków, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej, może nie wystarczać na pokrycie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Gospodarowanie posiadanymi zasobami musi więc uwzględniać konieczność właściwego wyważenia skali potrzeb i racjonalnego rozdziału środków, uwzględniającego w pierwszej kolejności charakter świadczeń (obligatoryjne, fakultatywne), a w dalszej – społeczną i ekonomiczną strukturę wnioskujących oraz skalę zgłaszanych przez nich potrzeb (wyrok NSA z 17 maja 2012 r., I OSK 2061/11, LEX nr 1403124). W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że z wniosku I. T. toczy się wiele postępowań o przyznanie jej i matce świadczeń z pomocy społecznej. Wyżej wymienionym wielokrotnie przyznawane były świadczenia na podstawie uprzednio składanych wniosków. Obecnie I. T. został przyznany zasiłek stały, którym została objęta bezterminowo. W związku z powyższym wyżej wymieniona utrzymuje stałe świadczenie z opieki społecznej, co pozwoli jej na zabezpieczenie niezbędnych potrzeb życiowych. Zgromadzone w sprawie dokumenty, a także wiedza posiadana przez sąd z urzędu, wskazują, że I. T. składa liczne wnioski o przyznanie świadczeń socjalnych z rozbudowanym wachlarzem oczekiwań średnio raz w miesiącu. W kontekście powyższego warto również zwrócić uwagę na przedstawione przez organy administracyjne szczegółowe dane dotyczące rozdysponowania środków pieniężnych na świadczenia z pomocy społecznej. Wynika z nich, że w 2021 r. Dzielnicowy Ośrodek Pomocy Społecznej nr 2 w [...] dysponował kwotą 4.037.662,68 zł, z której przyznano 79.349,50 świadczeń, co pokazuje, że działalność powyższego podmiotu opieki społecznej rodzi potrzebę racjonalności w kontekście wydatkowania kwot tytułem świadczeń pieniężnych dla osób korzystających z różnych form pomocy społecznej. Przyznanie w takiej sytuacji zasiłku okresowego dla wyżej wymienionej, która została już objęta stałym świadczeniem z opieki społecznej przyznanym bezterminowo, a także korzystającej z innych form pomocy społecznej takich jak zasiłki celowe, pozostawałoby w sprzeczności z możliwościami ośrodka pomocy społecznej powodując ryzyko niemożności zapewnienia stosownej ochrony innym osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej. Stanowi to przesłankę negatywną przyznania świadczenia wynikającą z art. 3 ust. 4 u.p.s., która – jak wskazano w powyższych rozważaniach – może stanowić przesłankę do odmowy przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do uznania, że zaskarżonym wyrokiem naruszono art. 38 ust. 1 u.p.s. Sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu. Tym samym zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej należało uznać za bezzasadny. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 w zw. z art.182 par.2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 p.p.s.a.