II SA/Bd 545/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 1 decyzji Prezydenta G. z dnia [...] marca 2024 r. nr [...]. Prezydent G. (zwany dalej "Prezydentem") decyzją z [...] września 2023r. przyznał K. K. (tj. Skarżącej) od [...] września 2023 r. świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka M. P. w rodzinie zastępczej spokrewnionej. W uzasadnieniu organ wskazał, że świadczenie przyznał od dnia, w którym dziecko faktycznie umieszczono w rodzinie zastępcze, a Skarżącą ustanowiono - na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w G. (dalej: "SR") z [...] września 2023 r. sygn. akt III Nsm 921/20 - rodziną zastępczą. Na skutek wniesionego od ww. decyzji odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO") decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała bowiem, że wbrew ustaleniom faktycznym organu I instancji, umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej miało miejsce wcześniej, tj. od [...] października 2020 r., kiedy to zapadło postanowienie SR w G., na mocy którego powierzono jej w trybie zabezpieczenia pieczę nad wnuczką. Kolegium podzieliło zaś pogląd, że każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej uprawniać może do uznania, że rodzinie powierzono tymczasowo pełnienie rodziny zastępczej, co stanowiłoby podstawę przyznania wnioskowanego świadczenia. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na brak jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że faktyczna opieka nad małoletnią sprawowana jest od [...] października 2020 r., niezbędne w sprawie jest ustalenie przez organ I instancji od kiedy i na jakiej podstawie Skarżąca ją sprawuje. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od [...] października 2020 r. do [...] września 2023 r. (pkt 1 sentencji decyzji) i przyznał wnioskowane świadczenie od [...] września 2023 r. (pkt 2 sentencji decyzji). Prezydent podniósł, że zgodnie z wytycznymi SKO zwrócił się o dostarczenie postanowienia SR oraz oświadczenia o faktycznym przebywaniu małoletniej w pieczy Skarżącej. W piśmie z [...] stycznia 2024 r. (data wpływu do organu) Skarżąca wskazała, że faktyczną opiekę nad wnuczką przejęła [...] października 2020 r. Do pisma załączyła jednocześnie postanowienie SR z [...] października 2020 r., na mocy którego udzielono zabezpieczenia na czas trwania sprawy, do czasu jej prawomocnego zakończenia poprzez powierzenie Skarżącej pieczy nad małoletnimi dziećmi (w tym nad M. P.) i upoważnienie Skarżącej do reprezentowania dzieci przed organami administracji, placówkami zdrowia i odbierania świadczeń należnych dzieciom oraz postanowienia. W związku z tym, organ wystąpił do SR o sprecyzowanie treści postanowienia z [...] października 2020 r., na co w odpowiedzi wskazano, że Sąd postanowieniem z [...] września 2023 r. ustanowił rodzinną pieczę zastępczą. Wobec tego organ uznał, że należy rozróżnić postanowienie sądu o zabezpieczeniu roszczenia niepieniężnego regulujące sposób roztoczenia pieczy nad małoletnimi dziećmi, od postanowienia o umieszczeniu małoletnich w rodzinie zastępczej. Przy czym – jak wyjaśnił - SR w postanowieniu z dnia [...] października 2020 r. udzielił właśnie takiego zabezpieczenia, natomiast nie orzekł o umieszczeniu w pieczy zastępczej. Okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki wobec małoletniej nie stanowi zaś o byciu rodziną zastępczą. Do tego konieczne jest bowiem odrębne postanowienie wydane na podstawie art. 35 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 177 z późn. zm., dalej jako: "u.w.r."), które w przedmiotowej sprawie wydane zostało dopiero w dniu [...] września 2023 r. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, zaskarżając je w części odmawiającej jej przyznania wnioskowanego świadczenia oraz zarzucając naruszenie: - art. 35 ust. 1 u.w.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że powierzenie funkcji rodziny zastępczej na podstawie orzeczenia sądu ograniczone jest do orzeczeń w przedmiocie ustanowienia rodziną zastępczą, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, uprawniać może do uznania, że rodzinie powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej; - art. 80 ust. 1 pkt 1 u.w.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem koniecznym uzyskania świadczenia, o którym mowa w tym przepisie jest posiadanie przez wnioskodawcę statusu rodziny zastępczej w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, że świadczenie przysługuje również wnioskodawcom, którym powierzono realizację funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim mających charakter powierzenia pieczy zastępczej; - art. 87 ust. 1 pkt 1 u.w.r. poprzez błędne przyjęcie, że faktyczne umieszczenie M. P. w rodzinie zastępczej spokrewnionej nastąpiło dopiero na podstawie postanowienia SR z [...] września 2023 r., a w konsekwencji błędne uznanie, że wnioskowane świadczenie przysługuje Skarżącej od tej daty, podczas gdy momentem faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy i przysługiwania prawa do świadczenia był dzień [...] października 2020 r. Po rozpoznaniu powyższego odwołania SKO decyzją z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że mimo iż w uprzednio wydanej w sprawie decyzji SKO z [...] grudnia 2023 r. wskazano, że każde orzeczenie sądu w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim może uprawniać do uznania, że rodzinie powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej, to jednak nie sposób przyznać Skarżącej wnioskowanego świadczenia, ponieważ nie pozwalają na to obowiązujące przepisy. Świadczenie o którym mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 u.w.r. przewidziane jest bowiem na zaspokojenie bieżących potrzeb dziecka umieszczonego w rodzinie i wymaga wniosku osoby zainteresowanej. Zdaniem SKO, świadczenia te nie mogą być zatem przyznawane wstecz. W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ I instancji, rozpoznając wniosek z [...] września 2023 r. prawidłowo przyznał Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia od [...] września 2023 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO odmawiającą przyznania świadczenia za okres od [...] października 2020 r. do [...] września 2023 r. Skarżąca wniosła o jej zmianę oraz przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 87 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 u.w.r. poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka jest przyznawane od daty złożenia wniosku, podczas gdy prawidłowa wykładnia literalna i systemowa wskazuje, że jest przyznawane od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy; - art. 7, art. 8, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") poprzez prowadzenie postępowania i wydanie rozstrzygnięcia w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku SKO, art. 88 ust. 1 u.w.r. nie wskazuje od kiedy przyznawane są świadczenia, np. od daty wniosku lub miesiąca złożenia wniosku. Natomiast art. 87 ust. 1 u.w.r. stanowi, że świadczenia przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka m.in. w rodzinie zastępczej. Podkreśliła również, że SKO w swojej pierwszej decyzji wyraźnie powiązało moment początkowy przyznania świadczenia z dniem faktycznego umieszczenia dziecka pod pieczą Skarżącej, nie odnosząc się jednak w ogóle do daty złożenia wniosku, która była organowi znana. Tym samym, zdaniem Skarżącej, Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Należy zaznaczyć, że jak wynika z treści skargi obejmuje ona swoim zakresem jedynie część rozstrzygnięcia organu tj. w zakresie w jakim orzeczono o świadczeniu za okres od [...] października 2020 r. do [...] września 2023 r. (pkt 1 decyzji organu I instancji). Skarżąca nie zakwestionowała rozstrzygnięcia organu w części dotyczącej okresu po [...] września 2023 r. (pkt 2 decyzji organu I instancji). Wniesiona w takich granicach skarga jest zasadna. Istotą sprawy jest określenie od jakiego momentu przysługuje Skarżącej świadczenie. Sąd uznał, że stanowisko Kolegium o przysługiwaniu świadczenia dopiero od momentu złożenia o nie wniosku jest błędne. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W myśl art. 80 pkt 1 u.w.r. rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, w wysokości prawem określonej. Świadczenie to służy pokryciu kosztów związanych z opieką nad osobą małoletnią, dla której ustanowiono przedmiotową pieczę. Dotyczy to zwłaszcza kosztów utrzymania małoletniego i zapewnienia mu odpowiednich warunków życia. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 pkt 1 u.w.r. świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko lub osobę, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3, rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. Zaznaczyć należy jednocześnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, że pomoc publiczna dla rodziny zastępczej jest zasadą, a jej brak wyjątkiem. Z momentem umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej materializuje się po stronie państwa obowiązek zapewnienia tej rodzinie środków finansowych na utrzymanie dziecka, zgodnie z art. 87 ust. 1 u.w.r. (zob, wyroki WSA w Poznaniu z 18 października 2013 r. II SA/Po 742/13; WSA w Łodzi z 14 listopada 2019 r. II SA/Łd 505/19, aprobowane przez S. Niteckiego w: S. Nitecki, A. Wilk, Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz, LEX/el 2021 uw. 3 do art. 87; uw. 2 do art. 80; oraz wyrok NSA z 24.02.2022 r., I OSK 1148/21– opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wyjaśnić należy również, że co do zasady pieczę zastępczą w formie rodzinnej (rodzina zastępcza: spokrewniona, niezawodowa, zawodowa) i instytucjonalnej stosuje tylko sąd. Stosownie do art. 35 ust. 1 u.w.r. umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 35a, art. 58 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 103 ust. 2 pkt 2 i 3. Przy czym, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że ustawodawca w powołanym art. 35 ust. 1 u.w.r. posłużył się zwrotem "umieszczenie w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu", co oznacza, iż każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, uprawniać może do uznania, iż osobie/rodzinie powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej, co stanowiłoby podstawę przyznania świadczeń, o których mowa w art. 80 ust. 1 u.w.r.. Jednym z takich orzeczeń jest wydane na podstawie art. 755 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2023 r poz. 1550 ze zm., dalej jako: "k.p.c.") postanowienie o zabezpieczeniu sposobu roztoczenia pieczy nad małoletnimi dziećmi. W orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną postanowień wydanych w tym trybie, stanowi art. 109 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1606, dalej jako: "k.r.o.") który daje sądowi opiekuńczemu możliwość wydania odpowiedniego zarządzenia, jeżeli dobro dziecka jest zagrożone. Tym samym, zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyroku NSA z 23 marca 2022 r. sygn. I OSK 1284/21 (publ. CBOSA), że postanowienie zabezpieczające, wydane w trakcie toczącego się postępowania o ustanowienie rodziny zastępczej należy traktować jako wydane na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy po pierwsze zauważyć należy, że wskazany wyżej charakter postanowienie wydanego na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o. ma postanowienie Sądu Rejonowego z [...] października 2020 r. o ustanawiające, w ramach zabezpieczenia, pieczę Skarżącej nad małoletnią M. P.. Charakter tego postanowienia nie jest sporny. We wskazanym postanowieniu o zabezpieczeniu z SR powierzył Skarżącej sprawowanie bieżącej pieczy nad wnuczką na czas trwania prowadzonego przed tym sądem postępowania. Zakres sprawowania bieżącej pieczy, z jaką mamy do czynienia w związku z wydaniem postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego w niniejszej sprawie, pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą. (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 288/13, WSA w Rzeszowie z 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 468/13, publ. CBOSA). Za nieprawidłowe uznać należy zatem wyrażone w tym zakresie stanowisko organu I instancji, który stwierdził, że w kontekście możliwości przyznania świadczenia z art. 80 ust. 1 u.w.r. postanowienie zabezpieczające nie może być utożsamiane z postanowieniem o umieszczeniu w rodzinie zastępczej. Nieprawidłowość tę niejako wyeliminowało jednak SKO, nie zgadzając się z wyrażonym przez organ I instancji stanowiskiem i podzielając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pogląd zgodnie z którym każde orzeczenie sądu w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, może uprawniać do przyznania świadczeń, o których mowa w art. 80 ust. 1 u.w.r.. Uchybienie organu odwoławczego, które doprowadziło Sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w części, polega natomiast na uznaniu przez ten organ, że wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane wstecz (względem daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia), tj. od [...] października 2020 r., a więc od daty wydania postanowienia zabezpieczającego. Wbrew argumentacji organu odwoławczego przepisy u.w.r. nie wiążą momentu złożenia wniosku z momentem od jakiego przysługuje wnioskowane świadczenie, nie wykluczają możliwości przyznania jego wstecz w przypadku złożenia stosownego wniosku, ani też nie określają terminów przedawnienia w tym zakresie. Data początkowa przyznania wnioskowanego świadczenia została określona przez ustawodawcę w przepisie art. 87 ust. 1 pkt 1 u.w.r., zgodnie z którym przedmiotowe świadczenie przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka. W ocenie Sądu brak jest więc uzasadnienia dla twierdzenia, aby wsparcie finansowe, którym niewątpliwie jest wnioskowane świadczenie, przysługiwało dopiero od dnia wydania orzeczenia o umieszczeniu małoletniej w rodzinie zastępczej w sytuacji, gdy koszty utrzymania dziecka istniały już w dacie powierzenia pieczy nad małoletnią na podstawie wydanego w sprawie postanowienia zabezpieczającego. Jeśli więc obowiązek państwa do zapewnienia rodzinie środków finansowych na utrzymanie dziecka materializuje się z momentem umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej, a postanowienie zabezpieczające, wydane w trakcie toczącego się postanowienia o ustanowienie rodziny zastępczej należy traktować jako wydane na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o. – to nie może ulegać wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedłożone przez Skarżącą postanowienie z [...] października 2020 r. daje podstawę do przyznania jej wnioskowanego świadczenia od daty jego wydania. Tym samym stwierdzić należy, że SKO dopuściło się naruszenia art. 87 ust. 1 pkt 1 u.w.r. poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z podniesionym w skardze zarzutem. Sąd oceniając podjęte w kontrolowanym postępowaniu rozstrzygnięcie w kontekście całego postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] września 2023 r., a w szczególności uprzednio wydanej decyzji SKO, stwierdził, że zasadny jest także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Zgodnie tym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej O naruszeniu tej zasady można mówić m.in. wtedy gdy organ administracji publicznej pomija milczeniem niektóre kwestie lub nie odnosi się do faktów istotnych dla sprawy (por. np. wyroki WSA w Warszawie z 11 września 2013 r., sygn. IV SA/Wa 702/13 i z 4 października 2011 r., sygn. VII SA/Wa 1194/11, publ. CBOSA). Rację ma Skarżąca, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie ww. przepisu, które w toku całego postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżącej, polegało na pominięciu przy pierwszym rozpoznaniu sprawy kwestii istotnej dla jej rozstrzygnięcia (daty od jakiej należy przyznać wnioskowane świadczenie), a dopiero przy ponownym jej rozpoznaniu uznaniu, że stanowi ona przesłankę negatywną i uniemożliwia przyznanie świadczenia. Takie działanie może bowiem prowadzić do złudnego przekonania po stronie wnioskodawcy, że świadczenie zostanie mu przyznane, co dopiero w momencie "kompletnego" rozpoznania sprawy przez organ okazuje się niezasadne. W realiach sprawy w pierwszej z wydanych decyzji, SKO wskazało na konieczność ponownego rozpoznania sprawy celem uzupełnienia akt o postanowienie z [...] października 2020 r., dając tym samym do zrozumienia, że po uzupełnieniu akt o ww. postanowienie, możliwym będzie przyznanie Skarżącej wnioskowanego świadczenia od [...] października 2020 r. Jednak przy ponownym rozpoznaniu sprawy, już po uzupełnieniu akt o ww. postanowienie, organ odwoławczy stwierdził, że Skarżącej i tak nie można przyznać wnioskowanego świadczenia od [...] października 2020 r. z uwagi na to, że wnioskowane świadczenie nie przysługuje wstecz. Abstrahując więc od tego, że konstatacja SKO uzasadniająca konieczność odmowy uwzględnienia wniosku Skarżącej w omawianym zakresie, wyrażona na gruncie zaskarżonej decyzji, okazała się nieprawidłowa, co wykazano już powyżej – stwierdzić należy, że działanie organu polegające na nierozważeniu przy pierwszym rozpoznaniu sprawy istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności, tj. daty przyznania świadczenia (która była organowi znana), stanowi o naruszeniu zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. Podsumowując, wskazać należy, że organ odwoławczy uznając w realiach sprawy, że świadczenie o którym mowa w przepisie art. 80 ust. 1 u.w.r. nie przysługuje z datą wsteczną, dopuścił się nieprawidłowej wykładni art. 87 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 1 u.w.r., naruszając prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i tym samym obligującym Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) do wyeliminowania zaskarżonej decyzji w tym zakresie z obrotu prawnego. W ponownym postępowaniu organu winien rozstrzygnąć sprawę zgodnie z oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.