II OZ 693/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 553/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2024 r. nr 452/24 w przedmiocie nakazu rozbiórki suwnicy bramowej postanawia 1. oddalić zażalenie; 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) decyzją z 30 kwietnia 2024 r. nakazał P. P. (dalej: skarżący) rozbiórkę suwnicy bramowej o udźwigu 16 ton, jeżdżącej po torowisku, zlokalizowanej na działce o nr ew. [...], przy ul. [...] w miejscowości W., gm. J. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję, jednocześnie składając wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku skarżący stwierdził m.in., że rozbiórka suwnicy bramowej, budowli o znacznych gabarytach, bezwzględnie będzie wiązać się z poniesieniem znacznych kosztów. W przypadku uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji rozbiórka suwnicy sprawi, że skarżący poniesie znaczną szkodę. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym rozbiórka obiektu budowlanego przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 sierpnia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 553/24, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący nie wykazał, by wskutek wykonania zaskarżonej decyzji zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący ograniczył się do lakonicznego uzasadnienia, że rozbiórka suwnicy bramowej będzie wiązać się z poniesieniem znacznych kosztów i odwołał się do ogólnych stwierdzeń zawartych w przywołanych we wniosku orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący nie wykazał rozmiaru grożących mu szkód, nie przedstawił też swojej sytuacji majątkowej. Informacje te pozwoliłyby ocenić, czy rozbiórka suwnicy bramowej wyrządzi skarżącemu znaczną szkodę. Zażalenie na to postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazał aby zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego o wadze 16 ton oraz przez założenie, że występowanie "szkody" w rozumieniu ww. przepisu uzależnione jest od stanu majątku skarżącego, podczas gdy pojęcie "szkody" związane jest wyłącznie z samym uszczerbkiem majątkowym. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zażalenie nie jest zasadne. 2. Stosownie do art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Stanowi wyjątek od zasady ogólnej z art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu i tak powinna być interpretowana. 3. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że Sąd dokonuje oceny zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. w oparciu o przedstawioną przez stronę argumentację, nie czyniąc własnych ustaleń w tym zakresie (por. np. postanowienie NSA II OZ 559/23, LEX nr 3697201). Obowiązkiem strony jest przywołanie konkretnych okoliczności, a także dowodów je uprawdopodabniających, z których będzie wynikać, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje w stosunku do niej niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA II OZ 604/24, LEX nr 3782741), niezależnie od przedmiotu sprawy. Proces budowlany jest działalnością, która z zasady może łączyć się z możliwością wystąpienia okoliczności i skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., zwłaszcza gdy na stronę nałożono nakaz rozbiórki. Przesądzający w tym zakresie nie może być jednak sam charakter decyzji rozbiórkowej. Oznaczałoby to, że niezależnie od przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., możliwe byłoby wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej w każdej sprawie jeżeli tylko strona skarżąca złożyłaby do sądu administracyjnego wniosek w tym przedmiocie (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OZ 24/18, LEX nr 2434634, por. też postanowienie tego Sądu z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1422/169, LEX nr 3025410). 4. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wstrzymanie dotyczy suwnicy bramowej o udźwigu 16 ton, jeżdżącej po torowisku składającym się z dwóch szyn o długości ok. 50 m oddalonych od siebie o 32 m, opartych na podkładach betonowych. Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, uzasadnienie wniosku sprowadzało się jedynie do stwierdzenia, że suwnica to budowla "o znacznych gabarytach", jej rozbiórka doprowadzi do poniesienia przez skarżącego znacznych kosztów, a w razie uchylenia decyzji – skarżący poniesienie znaczną szkodę. W świetle przywołanych wyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego za słuszne należy uznać stanowisko Sądu, zgodnie z którym lakoniczne uzasadnienie wniosku, niepoparte informacjami o rozmiarze grożącej skarżącemu szkody i sytuacji majątkowej skarżącego, nie może prowadzić do uwzględnienia tego wniosku. 5. Argumentacja przedstawiona w zażaleniu również nie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący wyraża przekonanie, że rozbiórka budowli o takich gabarytach, jak suwnica, sama w sobie bezwzględnie doprowadzi do poniesienia znacznych kosztów lub szkody, w razie uchylenia decyzji. Skarżący nadal jednak nie wskazuje danych czy konkretnych okoliczności, które miałyby uzasadnić jego wniosek. Skoro skarżący np. nie przedstawia swojej sytuacji finansowej, to nie jest możliwa ocena, czy wykonanie decyzji o nakazie rozbiórki faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub wywoła trudne do odwrócenia skutki. Podobnie, na co zwrócił też uwagę Sąd pierwszej instancji, oceniając wniosek o wstrzymanie sąd nie dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji albo postanowienia. Ocena ta nie jest też przesłanką wskazaną w art. 61 § 3 p.p.s.a., a więc możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji, na co wskazał skarżący, nie oznacza, że jej wykonanie, niejako automatycznie, powinno być wstrzymane. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącego, zgodnie z którym nakładanie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego wykazywania potencjalnie grożącej szkody, i że to skarżący musiałby tę grożącą szkodę wykazywać w postaci przedstawienia konkretnych wyliczeń kosztów potencjalnej rozbiórki, prowadziłoby do niepożądanej i nieuzasadnionej sytuacji procesowej z uwagi na brak dowodu z opinii biegłego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jak wskazano już wcześniej, obowiązek wykazania spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. obciąża stronę, Sąd nie jest zobowiązany do zastąpienia jej w tym i poszukiwania argumentów na jej korzyść. 6. Natomiast odnosząc się do stanowiska skarżącego dotyczącego pojmowania szkody, przedstawionego w zażaleniu, trzeba podkreślić, że szkoda, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. to taka szkoda (majątkowa, a także niemajątkowa), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Celem ochrony tymczasowej nie jest uchronienie skarżącego przed każdą szkodą czy każdym skutkiem wykonania decyzji, a jedynie przed takimi ich formami, które zostały wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., zwłaszcza że zazwyczaj wykonanie decyzji pociąga za sobą konsekwencje finansowe dla strony. W sprawie, skarżący wskazał jedynie na skutek wykonania zaskarżonej decyzji (rozbiórka suwnicy), nie powiązał go jednak z własną sytuacją, przede wszystkim materialną. 7. W odniesieniu do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości wydania orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, na co wskazuje zakres odesłania zawartego w art. 197 § 2 p.p.s.a. 8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.