II OZ 559/23

Dnia 5 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. P. i M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 459/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. P. i M. P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 marca 2023 r. nr P.7721.6.2023 19 RL, nr P.7721.7.2023 19 RL w przedmiocie rozbiórki wybudowanego w klatce schodowej stropu postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 459/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił na wniosek skarżących wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczytnie z dnia 27 grudnia 2022 r., znak: NB 7355-4/22, nakazującą współwłaścicielom budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obręb [...] miasta S. rozbiórkę wybudowanego w klatce schodowej stropu. Sąd powołując się na treść art. 61 § 3 p.p.s.a. wskazał, że aby sąd mógł stwierdzić czy w sprawie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, wnioskodawca musi wskazać na istnienie konkretnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że wstrzymanie wykonania tego aktu jest zasadne. Dokonując oceny przedmiotowego wniosku z uwzględnieniem powyższych rozważań, Sąd uznał, że nie jest on zasadny. W rozpoznawanym wniosku skarżący nie powołali żadnej konkretnej okoliczności, która wskazywałaby na istnienie przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania kwestionowanej decyzji. Skarżący nie uzasadnili bowiem w ogóle swojego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie można utożsamiać z oceną legalności wydanego aktu. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd (por. postanowienie NSA z 18 marca 2014 r., II OZ 250/14). Zażalenie na ww. postanowienie złożyli skarżący, zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W zażaleniu podniesiono, że odmowa wstrzymania zaskarżonej decyzji, spowoduje znaczną szkodę po stronie skarżących. Nie sposób bowiem uznać, aby rozebranie ww. stropu przy braku prawomocnej decyzji w tym zakresie będzie odwracalnym skutkiem, który nie spowoduje powstania szkody po stronie skarżących. Dokonanie tego rodzaju działań wiąże się ze znacznymi kosztami dla strony skarżącej, a ponadto całkowicie zmieni sytuację faktyczną i prawną przedmiotowej nieruchomości. Ponadto wskazano, że przed Sądem Okręgowym w Olsztynie I Wydział Cywilny, sygn. akt I C 1320/22 toczy się sprawa o zapłatę z powództwa skarżących przeciwko poprzedniemu właścicielowi S.K.. Na terminie rozprawy, który został wyznaczony na dzień 12.09.2023 r. na godz. 8:30, zostanie zawarta ugoda sądowa, która swoją treścią przeniesie własność ww. nieruchomości na S. K., a tym samym to na nim będzie spoczywał dalszy obowiązek ewentualnej rozbiórki przedmiotowego stropu. W związku z powyższym, w ocenie skarżących, istnieją przesłanki opisane w art. 61 § 3 p.p.s.a., których Sąd I instancji w ogóle nie analizował. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej musi w sposób przekonujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania aktu administracyjnego, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r., I FZ 525/06). Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Nie jest więc rolą sądu administracyjnego na etapie rozpoznawania przedmiotowego wniosku czynić ustalenia w zakresie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej. W oparciu o ww. przepis to sąd ocenia czy w świetle przywołanej przez stronę skarżącą argumentacji zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżący nie przedstawili jakiegokolwiek uzasadnienia wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, z którego wynikałaby możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ograniczyli się jedynie do sformułowania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Takie okoliczności uzasadniały orzeczenie przez Sąd I instancji o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ze wskazaniem, że przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie można utożsamiać z oceną legalności wydanego aktu. Dla tej oceny nie ma też znaczenia argumentacja zażalenia, która odnosi się ogólnie do skutków finansowych nakazu rozbiórki, legalności decyzji (wskazywany ewentualny brak ostatecznej decyzji) oraz potencjalnej możliwości uregulowania w sposób odmiennych kwestii własnościowych. Po pierwsze, jeżeli strona skarżąca powołuje się na skutki finansowe to tego rodzaju argumentacja wymaga także przedstawienia sytuacji finansowej podmiotu wnioskującego. Nie jest więc możliwe bez wskazania stosownych konkretów dokonanie oceny, czy wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje w ogóle "znaczną" szkodę lub wywoła nieodwracalne skutki. Poza tym z reguły skutki finansowe nie mają charakteru nieodwracalnego, ponieważ w związku z wykonaniem wadliwych decyzji administracyjnych przysługuje roszczenie odszkodowawcze. Po drugie, na co trafnie wskazał Sąd I instancji, przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie można utożsamiać z oceną legalności wydanego aktu. To, że potencjalnie istnieje możliwość uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji nie oznacza, iż w związku z tym zachodzą podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Taka możliwość jest uzależniona tylko od wykazania istnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Finalny efekt w postaci rozbiórki nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny z punktu widzenia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia fakt, że proces budowlany jest działalnością, która z zasady może łączyć się z możliwością wystąpienia okoliczności i skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z nakazem rozbiórki (por. postanowienia NSA: z 12 marca 2014 r., II OZ 232/14; z 17 września 2013 r., II OZ 746/13; z 8 lutego 2013 r., II OZ 70/13), nawet jeżeli potencjalnie sąd administracyjny może uchylić decyzję o nakazie rozbiórki. W innym wypadku niezależnie od przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe byłoby wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej w każdej sprawie jeżeli tylko strona skarżąca złożyłaby do sądu administracyjnego wniosek w tym przedmiocie (por. postanowienie NSA: z 30 stycznia 2018 r., II OZ 24/18). Dlatego niezależnie od przedmiotu sprawy zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. wymagane jest wykazanie istnienia dwóch przesłanek, tj. trudnych do odwrócenia skutków lub powstania znacznej szkody. Co prawda, orzeczenie rozbiórki zawsze łączy się z poniesieniem określonych kosztów jej dokonania. Wobec tego, faktu poniesienia kosztów rozbiórki nie należy rozpatrywać w kategoriach znacznej szkody skoro koszt jest związany z istotą tej decyzji. Charakter znacznej szkody ma taka szkoda, która niesie ze sobą skutki odmienne od tych, które decyzja z reguły wywołuje. Poniesienie kosztów rozbiórki budynku należy zaliczyć do normalnych skutków takiej decyzji (por. postanowienia NSA: z 4 marca 2020 r., II OZ 218/20; z 22 maja 2020 r., II OSK 1422/19; z 9 czerwca 2021 r., II OZ 364/21). W takiej sytuacji trudno zatem z automatu uznać, że w stosunku do takiego podmiotu nakaz rozbiórki spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Dlatego choć w zażaleniu wskazano na skutki finansowe nakazu rozbiórki, jednak bez wykazania jakie konkretnie koszty finansowe wywoła wykonanie decyzji tak aby w ogóle można było mówić o nieodwracalnych skutkach lub znacznej szkodzie. Po trzecie, potencjalne zmiany własnościowe w wyniku przeprowadzonego postępowania cywilnego także nie stanowią podstawy do stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Tego rodzaju okoliczności mogą mieć znaczenie dla toku postępowania egzekucyjnego, ponieważ zgodnie z art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.) w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.