II SA/Kr 804/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skarg U. S., K. Z., A. S., G. S., R. B., P. B., E. G., A. G., N. M., M. C., M. G., U. Q. L., M. D., R. M., A. L. - B., R. B. i M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 maja 2020 roku, sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia I. odrzuca skargi: E. G., A. G., M. C., M. G., U. L., M. D., R. P. M. i M. F.; II. w uwzględnieniu skarg: U. S., K. Z., A. S., G. S., R. B., P. B., N. M., A. L. B. i [...] R. B. uchyla zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu l instancji; zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących: U. S., K. Z., A. S., G. S., R. B., P. B., N. M., A. L. B. i R. B. kwotę 1680,00 zł (jeden tysiąc sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia 18 maja 2020 r, [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia U. S., K. Z., A. S., G. S., R. B., P. B., E. G., A. G., N. M., M. C., M. G., U. L., M. D., R. M., A. L. – [...], R. B. i M. F. , działając na podstawie art. 49, art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147, art. 149 § 3 i § 4 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji - Prezydenta Miasta K. z dnia 14 marca 2019r, znak: [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 14 marca 2019 r znak: [...] dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej wraz z towarzyszącą im infrastrukturą nieobjętą ustaleniami mpzp, o pow. zabudowy ok. 3,6 ha oraz garaży i parkingów samochodowych, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o pow. użytkowej ok. 3,36 ha, na obszarach nieobjętych formami ochrony przyrody w ramach inwestycji pn : Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i usługowego wraz z garażami podziemnymi i naziemnymi parkingami samochodowymi na działkach [...],[...],[...],[...] (obecnie [...],[...],[...]) wraz z towarzyszącym im zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...](obecnie [...],[...],[...],[...],[...] obr [...] przy ul [...] i al. [...] w K.". Na uzasadnienie wskazano, że w dniu 19 listopada 2019 r U. S., K. Z., A. S., G. S., R. B., P. B., E. G., A. G., N. M., M. C., M. G., U. L., M. D., R. M., A. L. – [...], R. B. i M. F. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 14 marca 2019 r, znak; [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a w związku z zaistniałym, a zdaniem wnoszących niezawinionym brakiem udziału w wyżej przywołanym postępowaniu. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2020 r Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania. Obwieszczeniem z dnia 4 marca 2019 r zamieszczonym na tablicy ogłoszeń UMK i Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej UMK w dniu 14 marca 2019 r oraz na tablicach ogłoszeń Rady Dzielnicy [...] w dniu 19 marca 2019 r podano do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wnoszący wskazali, że o wydanej decyzji dowiedzieli się 4 listopada 2019 r "gdy jedna ze współwłaścicielek nieruchomości zapoznała się z aktami postępowania [...] [...] (stosowny protokół został sporządzony i zalegać powinien w aktach postępowania)". Organ wyjaśnił, że wnoszący zostali poinformowani o wydaniu decyzji w czasie, w którym informacja ta podana została do publicznej wiadomości. W tym czasie o wydanej decyzji zgodnie z art. 85 ust 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - o wydanej decyzji dowiedzieli się wszyscy członkowie społeczeństwa. Zatem złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 18 listopada 2019 r nastąpiło z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Wniosek złożony został znacznie ponad miesiąc od dnia, w którym strony dowiedziały się o wydaniu decyzji stosownie do art. 85 ust 3 UUOŚ. Organ II instancji stwierdza że stanowisko organu I instancji jest prawidłowe, przy czym powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na art. 85 ust 3 ustawy nie jest trafne, bowiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 14 marca 2019 r znak : [...] została stronom doręczona w trybie art. 74 ust 3 ustawy w zw. z art. 49 k.p.a. a zatem w drodze publicznego obwieszczenia. W myśl art. 49 § 2 k.p.a. – dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w BIP wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w BIP. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w BIP. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. wynoszący jeden miesiąc termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ odwoławczy powołując się na wybrane fragmenty orzecznictwa, stwierdza, że przepis wprowadza tzw. fikcję doręczenia, a skuteczność doręczenia nie jest warunkowana faktycznym dotarciem ogłaszanej treści do adresata. Wprowadzenie fikcji doręczenia czynności prowadzi do tego, że z upływem terminu określonego w przepisie następuje wskazany w ustawie skutek, w takim wypadku doręczenie decyzji. To rozwiązanie ekstraordynaryjne zapewnia szybki skutek doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego. Czternastodniowy termin określony w art. 49 k.p.a oblicza się od pierwszego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowa przyjęty w danej miejscowości. Zdaniem organu odwoławczego słuszne są wywody dotyczące skuteczności prawnej dowiedzenia się o decyzji a niekoniecznie o jej treści w kontekście zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Termin do złożenia podania liczy się od dowiedzenia się o decyzji, a więc w ramach przyjętych zasad dotyczących skutku doręczenia przez obwieszczenie. Termin do wniesienia podania nie został zachowany, bowiem wniosek o wznowienie postępowania w dniu 18 listopada 2019 r nastąpił z uchybieniem terminu, bowiem fikcja doręczenia skutkuje tym, że określona jest końcowa data, w której uznaje się, że dochodzi do doręczenia decyzji. Skargę na to postanowienie wnieśli U. S., K. Z., A. S., G. S., R. B., P. B., E. G., A. G., N. M., M. C., M. G., U. L., M. D., R. M., A. L. – [...], R. B. i M. F. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów procedury, mających wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, a to: - art. 15 w zw. z art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na "sprostowaniu" przez organ II instancji kwalifikacji prawnej przyjętej w postanowieniu przez organ I instancji i wskazanie że obwieszczenie dokonane przez organ I instancji wydane zostało na podstawie art. 74 ust 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w sytuacji, w której organ I instancji jako podstawę obwieszczenia wskazywał art. 85 ust 3 tejże ustawy, - art. 148 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie że skarżący uchybili wskazanemu w ustawie jednomiesięcznemu terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania, - art. 74 ust 3 ustawy o udostępnianiu informacji w zw. z art. 49 § 1 k.p.a, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że data podania do publicznej wiadomości informacji o wydaniu decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych (tudzież jej doręczenie w trybie art. 49 k.p.a) jest tożsama ze wskazanym w art. 148 § 2 k.p.a. dniem powzięcia przez stronę wiedzy o wydaniu decyzji, a w efekcie nieuzasadnione uznanie, ze skarżący dowiedzieli się o wydaniu decyzji z chwilą zamieszczenia przez Prezydenta Miasta K. informacji na stronie internetowej UMK i błędne przyjęcie że uchybili oni terminowi do złożenia podania o wznowienie postepowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W pkt I wyroku z dnia 13 listopada 2020 r odrzucono skargi: E. G., A. G., M. C., M. G., U. L., M. D., R. M. i M. F. Stosownie do art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd. Zarządzeniem z dnia 14 lipca 2020 r wezwano profesjonalnego pełnomocnika skarżących do uiszczenia wpisu od skargi. Wezwanie do wykonania obowiązków usunięcia braków fiskalnych skargi doręczono pełnomocnikowi w dniu 31 sierpnia 2020 r. (k - 79) Termin ustawowy upłynął bezskutecznie w dniu 7 września 2020 r. Nie uiszczono wymaganych wpisów od wniesionych skarg. Z tego względu skargi E. G., A. G., M. C., M. G., U. L., M. D., R. M. i M. F. podlegały odrzuceniu na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. zgodnie, z którym sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków fiskalnych. Pozostałe skargi podlegają merytorycznemu rozpatrzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) - dalej "p.p.s.a.". Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy postępowania, w sposób mający wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Wniesione skargi są zasadne. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a.). Oprócz ściśle wskazanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego przesłanek wznowienia, kolejnym ograniczeniem możliwości wszczynania tego trybu jest ograniczenie terminu składania wniosku o wznowienie. Stosownie do art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm. ) podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W myśl § 2 tego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W kontrolowanym przez Sąd przypadku powołaną przez wnioskodawców przesłanką wznowienia był właśnie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.: "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu", a zatem zastosowanie znajdzie art. 148 § 2 k.p.a. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że "dowiedzenie się o decyzji" w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy (wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. II OSK 674/13, LEX nr 1664450). Organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2043/12, LEX nr 1450858). W hipotezie art. 148 § 2 k.p.a. nie ma mowy o doręczeniu decyzji lub zawiadomieniu strony o decyzji, w rozumieniu art. 49 k.p.a. Wprowadzone przepisem art. 49 k.p.a. rozwiązanie w postaci "fikcji doręczenia" nie może być więc uznawane za tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji, w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. Z upływem tego terminu organ może uznać, że decyzja została doręczona bądź, że strony zostały zawiadomione o czynnościach organu. Natomiast późniejszy ewentualny wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązuje właściwy organ do dokonania oceny, czy w danej, konkretnej sprawie administracyjnej, upływ terminu z art. 49 k.p.a. spowodował skutek nie tylko w postaci doręczenia decyzji, ale również dowiedzenia się o niej przez podmiot występujący z podaniem o wznowienie postępowania. (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2018 r. sygn. II OSK 481/18; w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 791/16; z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. II OSK 145/17 i WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 marca 2019 r, sygn. akt. II SA/Kr 87/19). Dla oceny dopuszczalności wznowienia ustalenie daty, w której strona dowiedziała się o decyzji ma znaczenie kluczowe. Skarżący wskazali we wniosku o wznowienie, że dowiedzieli się o istnieniu i treści decyzji w dniu 4 listopada 2019 r "gdy jedna ze współwłaścicielek nieruchomości zapoznała się z aktami postępowania [...] 2018 LP (stosowny protokół został sporządzony i zalegać powinien w aktach postępowania). Istotnie w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się protokół z dnia 4 listopada 2019 r, z którego wynika, że w Wydziale stawił się T. B. – pełnomocnik J. W. – [...] , któremu udostępniono akta sprawy do wglądu i sporządzenia fotografii oraz w formie elektronicznej. Do wniosku o wznowie nie postępowania nie dołączono żadnych dodatkowych dokumentów, bądź wniosków dowodowych na wykazanie okoliczności zachowania terminu. Organy administracyjne nie prowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w tym względzie, mimo że na organie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a). Organy nie wzywały pełnomocnika stron do złożenia wyjaśnień bądź innych wniosków dowodowych. Zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania musi zostać udowodnione przez stronę (to na niej spoczywa ciężar dowodu) a organ administracyjny swobodnie ocenia okoliczności na które powołuje się strona. W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne błędnie utożsamiły datę faktycznego dowiedzenia się stron o wydanej decyzji z tzw. fikcją doręczenia wynikającą z art. 49 § 2 k.p.a. Organy obydwu instancji zakwestionowały stanowisko strony, nie powołując przy tym wiarygodnych okoliczności dających ku temu podstawy. Oświadczenie strony o dacie, w której dowiedziała się o decyzji, w sprawie, której domaga się wznowienia postępowania podlega swobodnej ocenie organu właściwego do rozpoznania wniosku o wznowienie. Ocena dokonana w niniejszej sprawie nie była swobodna, lecz dowolna, bowiem zastąpiona wyłącznie powołaniem się na treść art. 49 § 2 k.p.a. To wszystko sprawia, że przy rozpoznaniu sprawy w postępowaniu administracyjnym naruszono ogólne zasady procedowania, określone w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. W przypadku wątpliwości, co do dochowania przez skarżących terminu 1 miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ winien wezwać skarżących do dokładnego wskazania okoliczności jego dochowania w kontekście wymogów art. 148 § 2 k.p.a. Organ właściwy do wznowienia postępowania może domagać się od strony wyjaśnień dotyczących daty dowiedzenia się o decyzji - co dokładnie wydarzyło się w dniu 4 listopada 2019 r. Można również przeprowadzić inne dowody dotyczące tej okoliczności np. dowody osobowe. W żadnym wypadku nie można przyjąć, że tzw. fikcja doręczenia (art. 49 § 2 k.p.a) jest równoznaczna z faktycznym dowiedzeniem się strony o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a). Rację mają skarżący zarzucając, że data dowiedzenia się przez stronę o decyzji może być inna niż data fikcyjnego doręczenia tej decyzji przy zastosowaniu trybu obwieszczeń, w przeciwnym razie instytucja wznowienia postępowania byłaby iluzoryczna. Strona ma prawo wykazywać, że o decyzji dowiedziała się nie w ciągu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, lecz w terminie późniejszym, co ma istotne znaczenie dla zachowania terminu do wznowienia postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy przeprowadzić wnikliwe postępowanie dowodowe w zakresie daty dowiedzenia się przez skarżących o decyzji, w sprawie, której domagają się wznowienia postępowania. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że skargi U. S., K. Z., A. S., G. S., R. B., P. B., N. M., A. L. B. i R. B. podlegały uwzględnieniu jak w pkt II wyroku i doprowadzić musiały do uchylenia zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji, jako naruszające wymienione wcześniej przepisy postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. jak w pkt III wyroku