II SA/Kr 1203/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz, SWSA Małgorzata Łoboz, SWSA Paweł Darmoń (spr.),, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 czerwca 2024 r., SKO.ZP-415-196/24 w przedmiocie zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej A. B. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siadem złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 27 czerwca 2024 r. znak SKO-ZP-415196/24 r. na podstawie art. 138 § 2, art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 572), art. 62 ust. 1 ustawy z 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu sprawy z zażalenia L. sp. z o. o. w Z. z dnia 22 maja 2024 roku na postanowienie Wójta Gminy B. z dnia 16 maja 2024 roku nr BUA.6730.9.2024 zawieszające postępowanie prowadzone na wniosek L. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. z dnia 22 stycznia 2024 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji zabudowy usługowej, polegającej na budowie pensjonatu (budynku zamieszkania zbiorowego) wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmująca budowę konstrukcji oporowych, budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę niezbędnych urządzeń budowlanych, w tym związanych z obsługą komunikacyjną na działkach nr [...], [...] w B. - do dnia 22 lipca 2025 r., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem, znak i data jak wyżej organ pierwszej instancji z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek L. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. z dnia 22 stycznia 2024 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji zabudowy usługowej, polegającej na budowie pensjonatu (budynku zamieszkania zbiorowego) wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmująca budowę konstrukcji oporowych, budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę niezbędnych urządzeń budowlanych, w tym związanych z obsługą komunikacyjną na działkach nr [...], [...] w B. - do dnia 22 lipca 2025r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 21 lutego 2024 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr LXII/537/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w miejscowości B. przy ul. [...] w rejonie [...]. Wnioskowane działki położone są wewnątrz obszaru dla którego podjęto przedmiotową uchwałę w związku z czym należało zawiesić postępowanie na czas do 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Na postanowienie zażalenie wniosła L. sp. z o.o., która zarzuciła naruszenie: 1) Art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zawieszenie postępowania w sytuacji braku uzasadnionych podstaw do takiego rozstrzygnięcia, a tym samym przekroczenie granic uznania administracyjnego, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela w sytuacji braku interesu społecznego, którego istnienie ewentualnie mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania, 2) Art. 7 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez dogłębnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w sprawie, w szczególności bez ustalenia na jakim etapie jest proces planistyczny dotyczący działek objętych wnioskiem o wydanie decyzji, zaniechanie ustalenia rzeczywistego możliwego terminu uchwalenia planu miejscowego i oparcie zawieszenia jedynie na uchwale Rady Gminy, a także poprzez brak należytego uzasadnienia postanowienia zarówno w zakresie terminu zawieszenia jak i wyjaśnienia, dlaczego organ mając możliwość a nie obowiązek zawieszenia postępowania wybrał opcję mniej korzystna dla strony, a także poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa poprzez utrudnianie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz nadużycie uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu powołało treść art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej u.p.z.p. i podniosło, że w analizowanej sprawie organ l instancji powołał się na uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak poza tym faktem nie wykazał, że istnieje realne niebezpieczeństwo, że planowana inwestycja będzie niezgodna z ustaleniami, jakie przewidywać będzie projekt planu na tego terenu, ani też nie starano się nawet wykazać, że ewentualne prace planistyczne, o ile w ogóle trwają, zakończą się przed terminem, na który zawieszono postępowanie. Powyższe braki wskazują, że zawieszenie postępowania, które następuje w drodze uznania nie zostało należycie uzasadnione i prowadzą do wniosku, że organ l instancji wydał zaskarżone postanowienie dowolnie, albowiem nie ustalił żadnych okoliczności istotnych dla zawieszenia. Kolegium wskazało, że wyjaśnienia organu l instancji, które ten przesłał wraz z pismem z dnia 29 maja 2024 roku, nie mogą zostać uwzględnione. Nie odnosząc się do ich zasadności, albowiem Kolegium nie może w żadnym razie przesądzać rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania, wskazać trzeba, że o ile organ twierdzi, że planowana inwestycja będzie niezgodna z projektowanym w planie przeznaczeniem terenu to ustalenia te powinien zawrzeć w postanowieniu w przedmiocie zawieszenia postępowania. Strona miałaby wówczas możliwość odniesienia się do nich w ewentualnym zażaleniu, albowiem zachowana zostałaby zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kierowanie, do organu odwoławczego wyjaśnień dotyczących motywów podjętego rozstrzygnięcia, które zasadnie czy niezasadnie organ powinien zamieścić w treści postanowienia nie znajduje więc w niniejszej sprawie uzasadnienia. Zaskarżone postanowienie narusza zatem art. 7 i 77 k. p. a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 62 u.p.z.p., albowiem organ l instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy, i nie zawarł w uzasadnieniu postanowienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia, w konsekwencji czego wydał postanowienie co najmniej przedwcześnie. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącej – A. B. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła ona: Skarżonemu postanowieniu zarzucam naruszenie przepisów prawa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym w szczególności: 1) art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U.2023.977 (dalej: u.p.z.p.) poprzez błędne uznanie przez Organ II instancji, przekroczenia przez Organ I instancji granic uznania administracyjnego przy wydawaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, polegającego na nie ustaleniu żadnych okoliczności istotnych dla zawieszenia postępowania, podczas gdy Organ I instancji ustalił i wskazał, że przyczyną zawieszenia postępowania było podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obszaru objętego wnioskiem, 2) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie ustalił stanu faktycznego sprawy i nie zawarł w uzasadnieniu postanowienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy Organ I instancji ustalił i uzasadnił, że powodem zawieszenia postępowania było podjęcie przez Radę Gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do obszaru objętego wnioskiem. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu w całości i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie wedle norm prawem przewidzianych. Skarżąca podniosła, że Organ I instancji w postanowieniu z dnia 16 maja 2024r. wskazał, iż zawiesza postępowanie z uwagi na fakt, iż w dniu 21 lutego 2024 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w miejscowości B. przy ul. [...], w rejonie [...]. W momencie zawieszenia postępowania w sprawie BUA.6730.9.2024, Organ I instancji był na początkowym etapie procedury planistycznej, tj. dopiero 2 miesiące po uchwaleniu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. Oznacza to, że Organ I instancji wskazując na podstawę zawieszenia, tj. rozpoczęcie procedury planistycznej wskazał na ustawową przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania. Na początkowym etapie procedury planistycznej, tj. procedury, która wymaga odpowiedniego przygotowania oraz przeprowadzenia szeregu czynności i prac, nie można wymagać, by Organ I instancji posiadał rozbudowaną wiedzę na temat nowego m.p.z.p. W związku z tym niezasadne są zarzuty Organu II instancji odnoszące się do tego, iż Organ I instancji w dnia 16 maja 2024r. obowiązany był wskazać zależności między nowym m.p.z.p., a inwestycją objętą postępowaniem BUA.6730.9.2024, a wpływające na zawieszenie postępowania. Organ I instancji na etapie rozpatrywania zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, tj. po upływie czasu, wchodzenia w kolejne etapy procedury planistycznej oraz podjęciu konkretnych działań dotyczących procedury planistycznej, złożył Organowi II instancji wyjaśnienia, które były odpowiednie do stanu zaawansowania procedury planistycznej, a które dodatkowo potwierdziły wcześniejsze ustalenia. Zdaniem skarżącej Organ I instancji był w pełni uprawniony do zawieszenia postępowania w sprawie prowadzonej pod znakiem: BUA.6730.9.2024, a to z uwagi na przystąpienie do sporządzenia m.p.z.p. Skarżąca jako właściciel działki nr [...], obr. [...], jedn. ew. [...], położonej w B. przy ul. [...] nr [...], tj. działki leżącej w obszarze oddziaływania inwestycji objętej zawieszonym postępowaniem prowadzonym pod znakiem: BUA.6730.9.2024 posiada interes prawny w utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji, tj. zawieszeniu postępowania prowadzonego pod znakiem: BUA.6730.9.2024. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a., kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega ocena legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 27 czerwca 2024 r. znak SKO-ZP-415196/24 r. które uchyliło postanowienie wydane przez Wójta Gminy B. z dnia 16 maja 2024 roku nr BUA.6730.9.2024 zawieszające postępowanie prowadzone na wniosek L. Sp. z o. o. z siedzibą w Z. z dnia 22 stycznia 2024 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji zabudowy usługowej, polegającej na budowie pensjonatu (budynku zamieszkania zbiorowego) wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmująca budowę konstrukcji oporowych, budowę instalacji i przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę niezbędnych urządzeń budowlanych, w tym związanych z obsługą komunikacyjną na działkach nr [...], [...] w B. - do dnia 22 lipca 2025 r. Organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 21 lutego 2024 r. Rada Gminy B. podjęła uchwałę nr LXII/537/2024 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w miejscowości B. przy ul. [...] w rejonie [...]. Działki inwestycyjne położone są wewnątrz obszaru dla którego podjęto przedmiotową uchwałę. W związku z tym zawieszono postępowanie na czas do 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu złożona skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 II OSK 2685/15 "konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań, co do przesłanek zawieszenia. W szczególności organ może zawiesić postępowanie nawet jeżeli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu". Swoje stanowisko NSA uzasadnia faktem, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Zasadą powinno być zatem, że kształtowanie ładu przestrzennego dokonuje się poprzez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. II SA/Łd 131/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w wyroku z dnia 27 października 2017 II SA/Kr 1079/17, oraz w wyroku z dnia 6 grudnia 2022 r. II SA/Kr 1149/22, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. II SA/Po 6/18. Poglądy te w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy, instrumentem jej polityki przestrzennej. Akt ten stanowi powszechnie na danym obszarze obowiązujące prawo, które ten ład kształtuje - wyznacza urbanistyczne ramy, w jakich na tym obszarze można dokonać zainwestowania. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydawane są jedynie wtedy, gdy na danym obszarze plan miejscowy nie obowiązuje. Przepisy ustawy preferują ustalenia przestrzenne dokonywane kompleksowo, w akcie stanowiącym akt prawa miejscowego, w stosunku do tych dokonywanych w decyzjach administracyjnych. Konsekwencją tego jest regulacja zamieszczona w art. 62 ustawy. Zawieszenie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy ma służyć pewnemu celowi. Celem tym jest ochrona danego obszaru przed zainwestowaniem niezgodnym z zamiarem prawodawcy lokalnego i już na etapie poprzedzającym przystąpienie do uchwalania planu, a także w trakcie jego procedowania. Co istotne w niniejszej sprawie z punktu widzenia powyższych rozważań, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu organu II instancji, stopień zaawansowania prac planistycznych dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz to, czy przewidywany termin uchwalenia miejscowego planu jest odległy czy też nie, nie stanowi prawnie istotnej przesłanki z punktu widzenia prawidłowości zawieszenia przez organy postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Jak już wskazano, nie jest nawet istotne to, czy uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu została już podjęta, co wynika z art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy. Już z powyższych względów złożona skarga, jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się z kolei do twierdzeń zawartych w zaskarżonym postanowieniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że ustawodawca dopuścił możliwość zawieszenia postępowania jeszcze na etapie przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do uchwalania planu co przesądza, że organ nie musi badać ani wykazywać sprzeczności procedowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z zapisami uchwalonego w przyszłości planu. W orzecznictwie jest co prawda prezentowany pogląd, zgodnie z którym organ zawieszając postępowanie działa w granicach uznania administracyjnego, a przesłanką do zawieszenia postępowania będzie sytuacja, kiedy projektowane zamierzenie objęte decyzją o ustaleniu warunków zabudowy jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu w przyszłym planie miejscowym. Jest to pogląd o tyle kontrowersyjny, że niekiedy wymagałby od organu administracji zdolności przewidzenia zapisów, które jeszcze nie istnieją, a których ostateczny kształt uzależniony jest od wielu czynników, między innymi rozpatrzenia uwag, jakie do projektów planu są zgłaszane. Jednak nawet przyjmując, że pogląd ten jest uprawniony, to i tak w niniejszej sprawie nie stanowi skutecznego podważenia zastosowanej podstawy zawieszenia. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyraźnie wskazano, że realizacja zamierzenia dotyczy działek o nr [...] i [...], które znajdują się wewnątrz obszaru dla którego podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania mpzp. Z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że parametry dotyczące terenu inwestycji, to projektowana powierzchnia zabudowy od 770 do 1000 m kw., powierzchnia podlegająca przekształceniu od 4000 do 4803 m kw., wnioskowana liczba miejsc do parkowania od 10-40 (garaż) i od 10-20 (parking). Na działkach inwestycyjnych jest planowany budynek o szerokości elewacji frontowej od 21 do 30 m, parametrach od 4-5 kondygnacji nadziemnych i od 1-3 kondygnacji podziemnych, wysokości budynku od 17,3 m do 18,5 m. Skala i parametry zamierzenia inwestycyjnego przy uwzględnieniu, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym narzędziem kształtowania ładu przestrzennego gminy - pozwala na konkluzję, że wbrew poglądom organu II instancji naruszenia zasady uznaniowości w rozważanej sprawie nie można się w tej sytuacji dopatrzyć. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dodatkowo rozważyć, że miejsca objęte sporządzaną uchwałą planistyczną biegną wzdłuż ważnej uczęszczanej arterii komunikacyjnej posiadającej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy B. ustalenia: ważniejsze ciągi widokowe z dopuszczeniem zabudowy (w kategorii środowisko kulturowe). W złożonych wyjaśnieniach do zażalenia Wójt Gminy B. przekonująco wskazał, że obszar objęty wnioskiem posiada niewielka powierzchnię, ustalenia Studium nie posiadają rozbudowanej treści w obszarze, zaś średni okres procedowania planu dla powyższej skali wynosi 9 miesięcy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, które weźmie pod rozwagę organ II instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.