III OSK 6846/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 186/21 w sprawie ze skargi S.D. na czynność Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do placówki edukacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 186/21 oddalił skargę S.D. na czynność Burmistrza Gminy Brzeg Dolny z dnia 29 grudnia 2020 r. nr OKS.440.9.2020 w przedmiocie odmowy dofinansowania kosztów dojazdu niepełnosprawnego dziecka do placówki edukacyjnej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910), zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Jak wynika z akt sprawy, córka skarżącej J.D. legitymuje się orzeczeniem z dnia 31 sierpnia 2020 r. o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanym przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w W., zalecającym kształcenie specjalne na okres do ukończenia II etapu edukacyjnego, z uwagi na niepełnosprawność sprzężoną: niepełnosprawność intelektualną w stopniu umiarkowanym, z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że do sytuacji strony skarżącej odnosi się dyspozycja art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Strona skarżąca miała uprzednio zawartą w dniu 27 stycznia 2020 r. umowę z organem na refundację kosztów organizowanego we własnym zakresie dowozu dziecka do placówki oświatowej w swym miejscu zamieszkania (w B.), na okres od 7 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy zaś kwestii braku zgody organu na uwzględnienie wniosku strony skarżącej co do zwrotu ponoszonych przez nią kosztów przewozu dziecka do wybranej przez skarżącą na kolejny rok szkolny placówki edukacyjnej położonej poza obszarem Gminy Brzeg Dolny – w Lubinie, miasta w innym województwie, oddalonym o około 51 kilometrów od miejsca zamieszkania skarżącej oraz dziecka. Zdaniem organu, w bliższej odległości znajdują się inne placówki oświatowe, które są w stanie zapewnić dziecku strony skarżącej realizację wszystkich zaleceń, o jakich mowa w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. W tym kontekście Sąd Wojewódzki podkreślił, że na użyte w art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego pojęcie "bliskości" składa się nie tylko element dotyczący położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, ale również element posiadania przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element, jak trafnie i zgodnie strony podnosiły w skardze i w odpowiedzi na skargę, winien być oceniany indywidualnie w korespondencji z treścią orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń, o charakterze opinii biegłego, nie może modyfikować organ reprezentujący gminę. Z powyższych względów Sąd zaaprobował stanowisko organu, w świetle którego zachodzi brak podstaw prawnych do żądania od gminy zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka niepełnosprawnego do placówki położonej w większej odległości od miejsca zamieszkania i dodatkowo w innej gminie, powiecie a nawet w innym województwie w sytuacji, gdy w bliższej odległości od miejsca zamieszkania dziecka, funkcjonują placówki pozwalające realizować wszystkie z zaleceń oraz wytycznych zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego danego dziecka. Ustawowe kryterium "bliskości" uwzględniające jednak w pierwszy rzędzie aspekt geograficznej odległości wynika z faktu, że organizowanie przez daną gminę dowozu niepełnosprawnych dzieci mających miejsce zamieszkania na jej terenie albo zamiennie - koszt refundowania rodzicom dziecka wydatków związanych z dowozem organizowanym samodzielnie przez rodziców – dokonuje się ze środków budżetowych tej gminy. Uzasadnieniem dla pokrywania wydatków związanych z dowozem dziecka do placówki ulokowanej poza obszarem gminy, w której dziecko ma miejsce zamieszkania, mogłaby być tylko sytuacja, gdyby na obszarze gminy brak było placówki spełniającej wymagania określone w orzeczeniu o potrzebie leczenia specjalnego. Taki przypadek jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zwrócono uwagę, że norma zawarta w przepisie art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego nie stanowi o obowiązku gminy organizowania dowozu dziecka, tudzież refundacji ponoszonych z tego tytułu przez rodziców kosztów – do każdej placówki swobodnie wybranej według subiektywnego uznania rodzica, lecz do "najbliższej" w rozumieniu wyżej przytoczonym. Chodzi zatem o zapewnienie dostępu dzieciom do edukacji, ale na warunkach określonych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, co nie oznacza, że chodzi o realizację potrzeb ponadstandardowych dziecka, czyli takich, które wykraczają poza ramy zakreślone orzeczeniem. Przy ustalaniu placówki "najbliższej" bierze się zatem pod uwagę najbliżej położoną placówkę, która jest w stanie zapewnić realizację wszystkich zaleceń zawartych w danym orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a nie taką, która zapewni to najlepiej w mniemaniu rodziców dziecka. Wniosek taki jest zgodny z ogólnymi założeniami udzielania świadczeń pomocowych finansowanych ze środków publicznych (a do takich świadczeń z pewnością zalicza się organizacja normowanego w art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, bezpłatnego dowozu i opieki do placówki), które ograniczają się zwykle do świadczeń "niezbędnych", a nie "najlepszych z możliwych". W ocenie Sądu Wojewódzkiego strona skarżąca nie przeciwstawiła dowodów mogących obalić ustalenia organu odnoszące się do możliwości zapewnienia dziecku wymaganej orzeczeniem edukacji, rozwoju oraz terapii i opieki, w rejonie bliższym niż wybrany przez stronę skarżącą, w placówkach zaoferowanych przez organ. Wbrew przeświadczeniu strony skarżącej organ finalnie nie wskazał Zespołu Szkół Specjalnych i Placówek Oświatowych w Wołowie jako jedynej możliwej placówki edukacyjnej. Ewidentnie wynika to z treści wypowiedzi organu oraz z podjętych czynności. Wobec upływu czasu, zmiany okoliczności, organ podał w piśmie z 29 grudnia 2020 r., że aktualnie, na dzień tej zaskarżonej czynności, placówką najbliższą jest wymieniony wyżej Dzienny Ośrodek Rehabilitacyjno-Wychowawczy prowadzony przez Stowarzyszeniu Osób Niepełnosprawnych w Wołowie, który dysponuje również salą do integracji sensorycznej. W tym stanie rzeczy placówka proponowana przez stronę skarżącą w Lubinie nie może być uznana za "najbliższą" a zarzuty skargi o naruszeniu przez organ art. 77 K.p.a. oraz art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego są nieuzasadnione. Zaakcentowano jednocześnie, że obowiązujące rozwiązania normatywne Prawa oświatowego nie nakładają na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, tudzież refundacji kosztów poniesionych przez rodziców, do placówki wskazanej przez rodziców, gdy są inne, bliższe placówki zapewniające odpowiedni dla potrzeb dziecka poziom edukacji i opieki według standardu wynikającego z treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nie zaszły przesłanki warunkujące dofinansowanie dojazdów niepełnosprawnej J.D. do placówki "[...]" w L., podczas gdy placówka ta jest najbliższą placówką edukacyjną w rozumieniu tej ustawy, co stwarza obowiązek po stronie Gminy dofinansowania dojazdów. W oparciu o wskazany zarzut w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia uchylającego czynność organu administracyjnego polegającą na odmowie dofinansowania dojazdów J.D. do placówki edukacyjnej "[...]" w L. i na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. uznanie tego uprawnienia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono nadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony S.D. na fakt specjalnych potrzeb córki, widocznych postępów w jej rozwoju w związku z uczęszczaniem do placówki "[...]" w L., na fakt samopoczucia i małoletniej w nowej szkole oraz na fakt braku odpowiednich programów terapeutycznych i edukacyjnych dostosowanych do potrzeb małoletniej w placówkach wskazywanych przez organ. W odpowiedzi na skargę Gmina Brzeg Dolny wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzyga – po wniesieniu skargi kasacyjnej – ponownie sprawy w takich samych granicach jak Sąd pierwszej instancji, ale kontroluje zaskarżony wyrok w granicach określonych zarzutami tej skargi. Obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi wraz z ich uzasadnieniem, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może domniemywać ani jej granic, ani też zastępować strony skarżącej w precyzyjnym lub prawidłowym redagowaniu zarzutów tego środka zaskarżenia (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1420/14). Wyodrębnianie lub doprecyzowywanie za stronę skarżącą kasacyjne zarzutów zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony wyrok tylko w granicach zawartych zarzutów obejmujących określone przepisy prawa, które - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – naruszył Sąd pierwszej instancji, a także wskazanego sposobu (zakresu) naruszenia. W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji tylko jeden zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego i w związku z tym przyjęciu, że nie zaszły przesłanki warunkujące dofinansowanie dojazdów niepełnosprawnej J.D. do placówki "[...]" w L., podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu powinno prowadzić do stwierdzenia, że ta placówka "[...]" w L. jest najbliższą placówką edukacyjną w rozumieniu tej ustawy, a tym samym prowadzi to do zobowiązania właściwej Gminy do dofinansowania dojazdów. Niewłaściwe zastosowanie danego przepisu prawa materialnego polega na tym, że Sąd pierwszej instancji stosując dany przepis popełnił błąd subsumcji, tzn. niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 30 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 3049/23). Wada ta mogła być konsekwencją albo wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, albo też błędnej wykładni prawa materialnego. Wyjątkowo może mieć miejsce również wtedy, gdy Sąd prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni prawa materialnego, a wadliwość polega wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy (por. wyrok NSA z 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2638/23). Co istotne, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie niekwestionowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie stanu faktycznego sprawy, a nie takiego stanu faktycznego, którego jedynie skarżący uznaje za prawidłowy i którego nie ustalono w sprawie stosownie do stanowiska tej strony (por. wyrok NSA z 5 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2763/22; wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2328/11). Dlatego też w razie objęcia skargą kasacyjną zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, co do zasady jako pierwsze podlegają ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania ponieważ to na ich podstawie można ocenić prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tej sprawie w ramach ww. jedynego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie koncentruje się na okolicznościach faktycznych sprawy, które miałyby przemawiać za tym, że ani Zespół Szkół Specjalnych i Placówek Oświatowych w W., ani też Ośrodek Rewalidacyjno-Wychowawczy prowadzony w Ośrodku Rehabilitacyjno-Opiekuńczo-Wychowawczym "[...]" w W. nie są najbliższymi placówkami edukacyjnymi w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Oznacza to, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie nie tyle kwestionuje zastosowanie normy prawnej wynikającej z art. 39 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy, ile ustalenie, jaka placówka oświatowa jest "najbliższą" placówką, a więc kwestionuje ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie był co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na kwestionowanym przez stronę skarżącą kasacyjnie jako wadliwe ustalenie faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Tym samym błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy strona skarżąca kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy - jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 5 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2763/22; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12; wyrok NSA z 28 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3909/21). Tym samym podniesiony jako jedyny w tej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku, skoro strona skarżąca nie kwestionowała ustaleń stanu faktycznego sprawy. W tej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zawarte w art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego pojęcie "bliskości" składa się zarówno z elementu dotyczącego położenia geograficznego, tj. odległości placówki od miejsca zamieszkania niepełnosprawnego dziecka, jak również z drugiego elementu jakim jest posiadanie przez daną placówkę warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie danego dziecka z rozpoznanym rodzajem niepełnosprawności. Ten drugi element musi być oceniany indywidualnie w odniesieniu do treści orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, którego zaleceń nie może modyfikować organ reprezentujący gminę (por. wyrok NSA z 28 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3909/21). Szkoła bliższa geograficznie ale w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia nie będzie szkołą najbliższą w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Szkołą najbliższą jest tylko szkoła pozwalająca realizować pełny zakres zaleceń zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia. Szkoła bliższa geograficznie, lecz w mniejszym stopniu pozwalająca urzeczywistnić wspomniane zalecenia, nie będzie zatem szkołą najbliższą w rozumieniu cytowanego przepisu. (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1961/14; wyrok NSA z 28 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3909/21). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji ustalił, że pełny zakres zaleceń objętych orzeczeniem z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr 44/2019/2020/W w zakresie kształcenia specjalnego J.D. może być realizowany przez Ośrodku Rewalidacyjno-Wychowawczym prowadzonym w Ośrodku Rehabilitacyjno-Opiekuńczo-Wychowawczym "[...]" w W. i tego ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy nie skarży strona skarżąca kasacyjnie. W tej sytuacji należało uznać za podstawę faktyczną orzekania stan faktyczny sprawy ustalony przez Sąd pierwszej instancji, a stan ten dowiódł, że brak było w sprawie dowodów na zaprzeczenie, aby placówka oświatowa wskazana przez Burmistrza Brzegu Dolnego w czynności z dnia 29 grudnia 2020 r. nr OKS.440.9.2020 w postaci Ośrodka Rewalidacyjno-Wychowawczego prowadzonego w Ośrodku Rehabilitacyjno-Opiekuńczo-Wychowawczym "[...]" w W. nie stanowiła najbliższej placówki oświatowej w rozumieniu art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego. Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu w sprawie z przesłuchania strony skarżącej S.D. nie może zostać uwzględniony. Postępowanie dowodowe przed sądami administracyjnymi jest mocno ograniczone. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym dopuszczalnym jest tylko przeprowadzenie dowodu z dokumentu i to tylko w ograniczonym zakresie. Dowód z przesłuchania strony nie jest dopuszczalny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a tym samym podlega ona na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddaleniu. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ww. przepis.