II GSK 401/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Po 448/24 w sprawie ze skargi M G na postanowienie Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2024 r. nr DN-E.906.46.2024 w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w związku z niewykonaniem obowiązku szczepień ochronnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M G na rzecz Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Pismem z 2 listopada 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w R., dalej przywoływany jako: "PPIS", wezwał M. G. (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Strona") do poddania małoletniej I. G. obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko wskazanym w wezwaniu chorobom w podanym w nim terminie. 2. W dniu 30 listopada 2022 r. PPIS wystawił upomnienie adresowane do zobowiązanego, wzywając go do poddania małoletniej I. G.wyszczególnionym w nim szczepieniom ochronnym w podanym w nim terminie. 3. W dniu 26 stycznia 2023 r. PPIS jako wierzyciel skierował do Wojewody Wielkopolskiego do egzekucji administracyjnej tytuł wykonawczy z 26 stycznia 2023 r. wystawiony na M. G. w celu wyegzekwowania obowiązku poddania małoletniej I.G. obowiązkowym szczepieniem ochronnym wymienionym w tytule wykonawczym. 4. W dniu 16 kwietnia 2024 r. Wojewoda Wielkopolski wydał postanowienie o nałożeniu na M. G. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 1 060 zł. 5. Strona wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego 6. Postanowieniem z 29 maja 2024 r. PPIS oddalił zarzuty określone w pkt 1, 2 i 3 zarzutów w całości. 7. Strona wniosła zażalenie na postanowienie z 29 maja 2024 r. 8. Postanowieniem z 8 lipca 2024 r. Wielkopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, dalej przywoływany jako: "WPWIS", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej przywoływana jako: "K.p.a.", art. 17 § 1 i art. 18 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.p.e.a."), uchylił postanowienie PPIS w części dotyczącej oddalenia zarzutu nr 3 i umorzył postępowanie w tym zakresie oraz utrzymał w mocy postanowienie PPIS w pozostałej części, tzn. w odniesieniu do oddalenia zarzutów nr 1 i 2. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zgłoszony zarzut nr 3 (naruszenie art. 29 § 2 u.p.e.a.) przez przystąpienie do egzekucji w sytuacji gdy tytuł wykonawczy nie spełniał wymogów z art. 27 u.p.e.a., tj. niewłaściwie podano podstawę prawną obowiązku o charakterze niepieniężnym skutkujące pominięciem art. 17 ust. 2 i 4 ustawy dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm. dalej: "ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych" lub "u.z.z.ch.") i brak wskazania w tytule wykonawczym podstawy prawnej egzekucji) nie może stanowić zarzutu egzekucyjnego, gdyż nie ma go w katalogu podstaw zarzutów określonych w art. 33 § 2 u.p.e.a. Możliwość zgłoszenia takiego zarzutu przewidywał art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., w treści obowiązującej przed 30 lipca 2020 r., a więc przed wejściem w życie art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2070). Obecnie niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. zgodnie z art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. może stanowić podstawę do umorzenia postępowania. Organem właściwym do rozpatrywania wskazanych środków prawnych jest organ egzekucyjny (tu: Wojewoda Wielkopolski). Postanowienie Organu pierwszej instancji należało zatem w tym zakresie uchylić, a postępowanie w tym zakresie - umorzyć. Pozostałe zarzuty (nr 1 i nr 2), tj. odpowiednio określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa i brak wymagalności obowiązku, Organ pierwszej instancji rozpatrzył prawidłowo, oddalając je w całości. Organ wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.z.ch. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W art. 17 ust. 10 u.z.z.ch. zawarto delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia m. in. wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby lub grupy osób obowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. Wydane na mocy delegacji ustawowej rozporządzenie z 27 września 2023 r. doprecyzowuje obowiązek szczepień, ustalając schemat obowiązkowych szczepień u dzieci i młodzieży, który obejmuje liczby dawek i terminy ich podawania z uwzględnieniem wieku osoby objętej obowiązkiem szczepienia. Obowiązek szczepienia wynika zatem bezpośrednio z przepisów prawa, a nie z decyzji PPIS. Organ odwoławczy podkreślił, że PPIS prawidłowo określił obowiązek. Przywoływany przez zobowiązaną przepis art. 17 ust. 2 i 4 ustawy nie stanowi podstawy obowiązku wykonania szczepień ochronnych. Przepis ten jest adresowany do osoby przeprowadzającej szczepienia ochronne, zatem nie znalazł się w podstawie prawnej, którą należy zawrzeć w tytule wykonawczym. Organ odwoławczy wskazał, że PPIS prawidłowo rozpatrzył pozostałe zarzuty przez ich oddalenie, dlatego postanowienie Organu pierwszej instancji w tym zakresie należało utrzymać w mocy. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że upomnienie skierowano do zobowiązanego pismem z 30 listopada 2022 r. i doręczono je 1 grudnia 2022 r. (odbiór potwierdzono podpisem). Obowiązek wykonania szczepień jest nadal wymagalny a termin wykonania obowiązku przekroczono. Każde szczepienie określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 27 września 2023 r. ma swój własny harmonogram realizacji, tj. liczbę dawek, wiek dziecka i termin wykonania, w związku z czym obowiązek wykonania szczepienia ochronnego staje się wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostanie wykonane w terminie określonym w obowiązującym schemacie. Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań. Lekarskie badanie kwalifikacyjne jest integralną częścią szczepienia i jest dokonywane bezpośrednio po stawieniu się osoby zobowiązanej, po czym - w przypadku braku przeciwwskazań - podawana jest szczepionka. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dziecko do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 11 rozporządzenia z 27 września 2023 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwskazanych do stosowania. PPIS nie otrzymał od zobowiązanego informacji z żadnej z poradni specjalistycznych o odroczeniu szczepień ochronnych u małoletniej, więc obowiązek wykonania szczepień ochronnych u dziecka jest nadal wymagalny. Ponadto, jak zaznaczył Organ, w otrzymanej dokumentacji brak jest informacji dotyczących wykonania badania kwalifikacyjnego. Zatem lekarz nie mógł wykluczyć przeciwwskazań do szczepień, skoro zobowiązana nie stawiła się nawet na badanie kwalifikacyjne do szczepień. Organ uwypuklił, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z przepisów ustawowych. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym i odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2023 r., poz. 2119). Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy rozporządzenia z 27 września 2023 r. w § 3 regulują przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po jego upływie obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. 9. Skarżący wniósł skargę na postanowienie WPWIS w części dotyczącej utrzymania w mocy postanowienia PPIS o oddaleniu zarzutów nr 1 i nr 2. 10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. (sygn. akt III SA/Po 448/24) w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie w części utrzymującej w mocy postanowienie Organu I instancji to jest w odniesieniu do zarzutu 1 i 2 oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. z dnia 29 maja 2024 r., nr (...) w części oddalające zarzuty określone w pkt 1 i 2; w pkt II wyroku zasądził od Wielkopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz Skarżącego kwotę, 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. WSA przypomniał, że rozpatrzenie zarzutu może odbywać się wyłącznie w odniesieniu do złożonego przez zobowiązanego zarzutu (w zakresie złożonego zarzutu i w jego granicach), nie zaś - jak co do zasady odbywa się to w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym - w granicach całej sprawy. Wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym na jednej z podstaw wymienionych w art. 33 § 2 u.p.e.a. legitymuje organ do rozpatrzenia zarzutu, ale wyłącznie w odniesieniu do tej podstawy, która dookreślona została we wniesionym przez zobowiązanego środku zaskarżenia (zarzutach). Skarżący wniósł zarzuty nr 1 i nr 2 (jak wskazano wyżej, zarzut nr 3 pozostał poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej), które polegały odpowiednio na: 1). określeniu obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 2 i 4 ustawy przez pominięcie przez wierzyciela obowiązku wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia i pominięcie jako podstawy prawnej określenia wymagalności obowiązku rozporządzenia z 27 września 2023 r.; 2). braku wymagalności obowiązku szczepień z uwagi na brak indywidualnego kalendarza szczepień, braku wykluczenia przeciwwskazania do szczepienia i braku wydania zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym, powołując jako podstawę zarzutu art. 33 § 2 pkt 6 lit. a u.p.e.a. W ocenie WSA, powołany wyżej zarzut nr 1 pozwala na stwierdzenie, że wniesiono go na podstawie art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a., gdyż obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z art. 17 ust. 1 u.z.z.ch., ale jest również nierozerwalnie związany z art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z.ch. statuującymi obowiązek wykonania lekarskiego badania kwalifikacyjnego w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego oraz wydaniem zaświadczenia ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania. Z kolei powołany wyżej zarzut nr 2 pozwala na zakwalifikowanie go jako zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., mimo powołania w zarzucie przepisu art. 33 § 2 pkt 6 lit. a u.p.e.a. Jest tak dlatego, zdaniem WSA, że wskazane w uzasadnieniu zarzutu okoliczności nie świadczą o odroczeniu terminu wykonania obowiązku, ale o wystąpieniu innej przyczyny braku wymagalności obowiązku. Lekarskie badanie kwalifikacyjne do szczepienia może być zatem wykonane jedynie wtedy, gdy dana osoba nie tylko podlega obowiązkowi szczepień, ale i obowiązek ten jest wymagalny. Co istotne, tytuł wykonawczy wydano 26 stycznia 2023 r., w czasie obowiązywania rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. (zanim weszło w życie rozporządzenie z 27 września 2023 r.). W tym kontekście WSA za istotne dla rozstrzygnięcia uznał to, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 9 maja 2023 r. sy(gn. akt SK 81/19) stwierdził, że art. 17 ust. 11 u.z.z.ch. w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny szeroko odniósł się do wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia tego orzeczenia. Podkreślił, że omawiany i przytoczony wyrok TK został wykonany rozporządzeniem z 27 września 2023 r. Dalej WSA uznał, że ma obowiązek uwzględnienia z urzędu orzeczeń TK o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie. Oznacza to zdaniem Sądu I instancji, że konieczne jest ponowne zweryfikowanie zarzutu braku wymagalności obowiązku na podstawie PSO ogłaszanego komunikatem. Wskazana przez Trybunał Konstytucyjny konieczność zapewnienia ciągłości realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych, zdaniem WSA, nie może stanowić uzasadnienia dla dalszego stosowania zakwestionowanych przepisów po upływie terminu odroczenia utraty przez nie mocy obowiązującej, co jednak nie oznacza bezzasadności obowiązku szczepień. W tym kontekście WSA uznał, że w ponownym postępowaniu istotne będzie odniesienie się przez PPIS do regulacji przyjętej w rozporządzeniu z 27 września 2023 r. zawierającym załącznik nr 1 "Schemat obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży" i komunikatu GIS w sprawie Programu Szczepień Ochronnych (ten ostatni z uwzględnieniem przesłanki aktualności, wyznaczanej datą orzekania przez organ). Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił jednocześnie stanowisko, że brak jest podstaw do podważania w kontrolowanej sprawie obowiązku wykonania szczepienia ochronnego, a zbadania wymaga w istocie termin jego wymagalności. Uwzględniając zmianę stanu prawnego, jako konieczne uznał uaktualnienie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów strony w aspekcie wymagalności obowiązku poddania dziecka w określonym terminie konkretnym obowiązkowym szczepieniom ochronnym, ujętym w schemacie obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, PPIS powinien zatem ocenić, czy i jaki w nowym stanie prawnym wyznaczony został termin maksymalny wykonania obowiązku zaszczepienia. Zobowiązany będzie także uwzględnić zmiany prawne, do jakich doszło. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy dotyczące Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w formie komunikatu GIS, to zarazem potwierdził istniejący z mocy prawa obowiązek tych szczepień. Wobec powyższego i w kontekście wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 WSA uznał, że naruszono art. 17 ust. 10 i 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. i komunikatem GIS zawierającym Program Szczepień Ochronnych oraz że przedwczesne w takiej sytuacji byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. 11. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Organ wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a w przypadku uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1). na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: naruszenie art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z.ch. w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2172) w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c oraz pkt 2 lit c u.p.e.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż ww. przepisy prawa materialnego nie mogły stanowić o wymagalności obowiązku szczepień ochronnych u małoletniej, a w konsekwencji, że przedmiotowy obowiązek został ustalony niezgodnie z przepisem prawa, mimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył skutek derogacyjny swojego wyroku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt: SK 81/19. W konsekwencji Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż obowiązek jest niewymagalny. 2). na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z.ch. w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2022 r., poz. 2172) oraz w zw. z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c oraz pkt 2 lit. c u.p.e.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia WPWIS w części utrzymującej w mocy postanowienie Organu I instancji, tj. w odniesieniu do zarzutu nr 1 i 2, oraz postanowienia PPIS z 29 maja 2024 r., nr 7/2024, znak N.E.9022.4.2022 w części oddalającej zarzuty określone w pkt 1 i 2, wskazując na naruszenie przez Organy obu instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 17 ust. 10 i 11 u.z.z.ch. w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2172), a w konsekwencji przyjęcie, iż obowiązek szczepień ochronnych u małoletniej jest niewymagalny oraz że został ustalony niezgodnie z przepisem prawa, mimo iż zaskarżone postanowienia nie były obarczone wskazanym uchybieniem, organy prawidłowo oceniły wymagalność obowiązku, a tym samym sąd winien zastosować art. 151 p.p.s.a. i oddalić skargę, czego nie uczynił, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jednoznacznej oceny prawnej przedmiotowej sprawy, niespójność ocen zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz wydanie wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania, które w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy pozostają dla organu niezrozumiałe. W związku z powyższym Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a w przypadku uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu a także o zasądzenie od Strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. 12. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a Strona przeciwna nie wniosła o jej przeprowadzenie. 13. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a., determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12 września 2019 r., sygn. akt II GSK 634/19). 14. Skarga kasacyjna została oparta na podstawach kasacyjnych, wymienionych zarówno w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1000/24). 15. W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut najdalej idący, a więc dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z ustalonym już orzecznictwem NSA art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z jego dyspozycją uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje wymagania określone art. 141 § 4 p.p.s.a. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Z rozważań Sądu I instancji jasno wynika, z jakich powodów prawa materialnego i procesowego WSA uchylił zaskarżone postanowienia. To, że Skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Również podstawa prawna została wskazana w zaskarżonym orzeczeniu. Wobec powyższego zarzut określony w pkt 2b petitum skargi jest nieuzasadniony. 16. Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem Skarżącej kasacyjnie, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzut dotyczące naruszenia prawa materialnego, są ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 10 i 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poza. 1284 ze zm.) w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2022 r., poz. 2172). Przede wszystkim należy podkreślić, że postanowienia Organów obu instancji zostały wydane prawidłowo na podstawie obowiązujących w dacie wydania postanowienia aktualnych przepisów prawa, tj. m.in. na podstawie § 3 ust. 1 i 2 oraz załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077 ze zm.), który określa schemat obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży ze względu na wiek, w którym powstaje obowiązek szczepienia, liczbę dawek oraz termin wykonania. Ponadto postanowienia Organów obu instancji zostały wydane odpowiednio: 29 maja 2024 r. i 8 lipca 2024 r., a więc w okresie, w którym nie obowiązywało już (przywoływane przez Sąd I instancji) rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2022 r., poz. 2172). Z dniem 1 października 2023 r. zostało ono zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2077 ze zm.), które to rozporządzenie Organ II instancji, kierując się zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) słusznie przywołał. 17. Ponadto, uwzględniając przeprowadzoną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku obszerną analizę wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK81/19, należy podkreślić, iż wspomniany wyrok TK nie zmienia zapatrywania na tę sprawę w zakresie postawionego przez zobowiązaną w postępowaniu egzekucyjnym zarzutu "braku wymagalności obowiązku szczepień" oraz w zakresie sformułowanego przez Sąd I instancji zalecenia ustalenia terminu wykonalności obowiązku wykonania szczepienia ochronnego. Jak wspomniano wcześniej, zarówno przed, jak i po wydaniu przez TK wyroku z dnia 9 maja 2023 r. (SK 81/19), prawodawca nie posługiwał się i nie posługuje się nadal konkretnym terminem (datą) jako przesłanką wymagalności obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym, lecz przyjmuje, że ten obowiązek będzie realizowany w okresie jego aktualności/wymagalności, w ustawowo określonym trybie oraz z poszanowaniem zaleceń określanych Programem Szczepień Ochronnych na dany rok. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika więc z mocy przepisów ustawowych, który egzekwowany jest bez konieczności wydawania w tym przedmiocie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, tj. decyzji czy postanowienia. Oznacza to, że wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie wywołuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu (wyrok NSA z 1 sierpnia 2013 r., II OSK 745/12). Naczelny Sąd Administracyjny składzie podkreśla, że omawiany wyrok TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK81/19 nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym czy też do zasad ustalania terminu wymagalności tego obowiązku, lecz jedynie do formy prawnej określania tego terminu oraz liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych – którą to formą powinno być rozporządzenie ministra właściwego do spraw zdrowia, nie zaś komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego. Będący przedmiotem orzekania TK komunikat ogłaszany przez GIS jest w istocie dokumentem technicznym, precyzującym obowiązki wynikające z ustawy, dotyczące sposobu wykonania obowiązków określonych w ustawie. Pomimo, iż TK stwierdził niezgodność art. 17 ust. 11 u.z.z.ch.we wskazanym zakresie, to jednak w żaden sposób nie zakwestionował obowiązkowych szczepień ochronnych. Uwzględniając powyższe, a także wyjaśnioną poniżej właściwą interpretację wyroków zakresowych TK z tzw. klauzulą odraczającą, bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy pozostaje fakt, iż tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym został wystawiony 26 stycznia 2023 r. (a więc przed wydaniem wyroku TK o sygn. akt SK 81/19). 18. Obecnie w orzecznictwie NSA utrwaliło się stanowisko, zgodnie z którym sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki NSA: z 17 września 2024 r. sygn. akt II GSK 721/24, z 10 grudnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1305/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1381/24, z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II GSK 1372/24, z 5 czerwca 2025 r. sygn. akt II GSK 2240/24, II GSK 2292/24, II GSK 2326/24, z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2291/24, z 20 sierpnia 2025 r. sygn. akt II GSK 398/25). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela argumenty wyrażone w uzasadnieniach tych wyroków, uznając, że są one aktualne również w kontrolowanej sprawie. Trybunał Konstytucyjny w przywołanym powyżej wyroku z 9 maja 2023 r. nie zakwestionował obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. W przypadku zastosowania klauzuli odraczającej akt normatywny wskazany w orzeczeniu TK pozostaje częścią systemu prawa i w związku z tym ma być zasadniczo stosowany, tak jak każdy obowiązujący akt prawny aż do upływu okresu odroczenia skutku derogacyjnego (który w tym przypadku nastąpił 12 listopada 2023 r.). Za powyższą interpretacją tzw. klauzuli odroczenia, którą skład orzekający w rozpatrywanej sprawie uznaje za słuszną, opowiada się również doktryna prawa konstytucyjnego. Podkreśla się w niej, że: "utrata mocy obowiązującej jako stan kształtujący nowy stan prawny nie może zakładać, nawet jeśli to dotyczy przepisu niekonstytucyjnego, że tracą automatycznie swoją podstawę wcześniej ukształtowane na ich podstawie stany prawne. (...) Konstytucja zdaje się więc nie pozostawiać wątpliwości, że utrata mocy obowiązującej przepisu nie mogła nastąpić wcześniej tj. przed wejściem wyroku w życie, w przeciwnym wypadku nie miałoby też żadnego sensu upoważnienie zawarte w samej normie art. 190 ust. 3 do określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej. (...) Ustawodawca zakłada więc ewidentnie, że w systemie pozostaną trwałe konsekwencje prawne (prawomocne rozstrzygnięcia, które nie mogą być podważane ze względu na upływ terminu) wywołane przez przepisy, które jako niekonstytucyjne utraciły swoją moc obowiązującą. Poszerzanie retroaktywności poza granice określone w samej Konstytucji byłoby naruszaniem istotnej dyrektywy wykładni, zgodnie z którą exceptiones non sunt extendendae. (...) Na poziomie wykładni funkcjonalnej (a mówiąc wprost ogólnej racjonalności systemowej) byłoby bardzo trudno uzasadnić retroaktywny skutek rozstrzygnięć w pewnych co najmniej sytuacjach, skoro mógłby on powodować paraliż instytucji państwa prawa.(...) Nie da się wywieść, że utrata mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją stanowi ostateczne i definitywne jego wyeliminowanie z porządku prawnego. (M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, "Państwo i Prawo" 2003, nr 3, s. 6, 13-14). Ponadto, należy zauważyć, iż wyrok TK z 9 maja 2023 r. (sygn. akt SK81/19), należy do grupy wyroków TK tzw. negatoryjnych, zakresowych z klauzulą odroczenia. Są to orzeczenia, w sentencji których TK stwierdza niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego stosowania oraz odracza skutek derogacyjny swojego wyroku. W przypadku wyroku TK o sygn. akt SK81/19 jego zakres dotyczy jedynie formy prawnej aktu ustalającego termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych oraz liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, i tylko w takim zakresie wyrok ten ma moc wiążącą z uwzględnieniem prawidłowo interpretowanej (jak powyżej) klauzuli derogacyjnej. W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, wyroki zakresowe mają pewne wady. "Rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy. (...) Praktyka sądowa potwierdza te słabe strony wyroków zakresowych, ponieważ niekiedy są trudności z respektowaniem ich w orzecznictwie sądowym." (por. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 3, 2016, s. 6-9; zob. także: Z. Czeszejko-Sochacki, Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego: pojęcie, klasyfikacja i skutki prawne, "Państwo i Prawo" 2000, z. 12, s. 17). Trudności te wystąpiły również w przypadku prezentowanego wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK81/19, co ujawniło się także w kontrolowanym wyroku Sądu I instancji. Stąd trafnie Organy obu instancji zaznaczyły, że obowiązek szczepień wobec małoletniej był wymagalny zarówno na gruncie przepisów obowiązujących w dacie wszczęcia postepowania egzekucyjnego, a więc wydanych na podstawie § 5 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i obowiązujących w dacie wydania postanowienia zarówno przez Organ I, jak i II instancji, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Jak słusznie zauważa Organ w skardze kasacyjnej, wątpliwości budzi stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym: "PPIS powinien zatem ocenić, czy i jaki w nowym stanie prawnym wyznaczony został termin maksymalny wykonania obowiązku zaszczepienia. Zobowiązany będzie także uwzględnić zmiany prawne, do jakich doszło", podczas gdy Organy w swoich postanowieniach odniosły się już do przepisów ww. Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. Ewentualne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie konieczne było "uaktualnienie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów strony w aspekcie wymagalności obowiązku poddania dziecka w określonym terminie konkretnym obowiązkowym szczepieniom ochronnym (...)" (s. 12 uzasadnienia wyroku), byłoby równoznaczne z akceptacją postaw rodziców niezgłaszających się na szczepienia ochronne dzieci, choć szczepienia te w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są obowiązkowe i istnieje konieczność zapewnienia ich ciągłości. Podkreślenia wymaga, że takie stanowisko Trybunału jest wyrazem ochrony nadrzędnych, chronionych konstytucyjnie wartości, jak: ochrona zdrowia publicznego oraz zwalczanie chorób zakaźnych, o których stanowi art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. Z tego co już powiedziano wynika, że Sąd I instancji, niezasadnie zarzucił organom obu instancji naruszenie art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 2011 r. w sposób określony w skardze kasacyjnej. 19. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w rozpatrywanym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - Organy administracji prawidłowo zebrał, rozpatrzyły i oceniły zgromadzony materiał dowodowy. Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga Skarżącego jest niezasadna. 20. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę, uznając że podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 §2 w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z bazy dostępnej pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl