III SA/Kr 858/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Limanowa na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 5 kwietnia 2024 r. znak NS.906.9.2024 w przedmiocie opłaty za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza na rzecz skarżącej Gminy Limanowa od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego 190 (sto dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 5 kwietnia 2024 r., znak NP.906.9.2024 Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej z 31 stycznia 2024 r. obciążającą Gminę Limanowa (dalej: "skarżąca") opłatą 347 złotych za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, polegające na analizie dokumentacji w celu uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej obejmującej działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb L., którego inwestorem jest Gmina Limanowa. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a."), art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 338 ze zm., dalej: "u.p.i.s."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. 27 grudnia 2023 r. Wójt Gminy Limanowa wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Limanowej o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p.") załączonych projektów decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, obejmującego tereny działek ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb L. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej uzgodnił pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych przedstawiony przez Wójta Gminy Limanowa projekt decyzji bez zastrzeżeń. 9 stycznia 2024 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. za czynności wykonane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Decyzją z 31 stycznia 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej ustalił opłatę 347 złotych za czynności wykonywane w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego polegające na analizie dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w postaci postanowienia z dnia 9 stycznia 2024 r. dotyczącego uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej (punkt 1); opłatą obciążył skarżącą (punkt 2). W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania poddano analizie przedłożone przez skarżącą dokumenty: projekt decyzji, załącznik nr 1 oraz załącznik 2. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że zamierzenie inwestycyjne polegać będzie na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, obejmującej tereny działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb L. Dokonując analizy dokumentacji, PPIS stwierdził, że planowana inwestycja nie będzie miała negatywnych skutków na środowisko w obrębie tych obiektów. Organ wydał postanowienie z dnia 9 stycznia 2024 r., które należy uznać za sprawowanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Z treści art. 36 ust. 1 u.p.i.s. wynika, że organ może pobierać opłaty za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, w tym także za wydatki poniesione przez organ w związku z wydaniem postanowienia lub decyzji. Organ podkreślił, że odmiennie niż w przypadku bieżącego nadzoru sanitarnego, ustawa nie wymaga, aby nałożenie obowiązku poniesienia kosztów poprzedzone było stwierdzeniem naruszenia wymagań sanitarnych. Do poniesienia kosztów czynności nadzoru sanitarnego zobowiązany jest podmiot obowiązany do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, a zatem w niniejszym stanie faktycznym – Gmina Limanowa. Wysokość opłaty ustalono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalenia wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz z zarządzeniem Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Limanowej. Na nałożoną opłatę składa się analiza dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w kwocie 280,92 zł (3 godz. x 93,64 zł); narzut liczony jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich wymienionych w pozycji 1.1.-1.3. w wysokości 63,67 zł. Łączna opłata wyniosła po zaokrągleniu 347 zł. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 1 u.p.i.s. polegające na błędnym zastosowaniu i uznaniu, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji w postaci złożonego projektu warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy mieści się w pojęciu innych czynności, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia opłaty za wykonywanie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Decyzją z 5 kwietnia 2024 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie budzi wątpliwości, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest Gmina Limanowa, a także okoliczność, że wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych jest czynnością zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, o której mowa w art. 3 pkt 1a u.p.i.s., a zatem wydanie postanowienia może łączyć się z nałożeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Przy czym organ jest zobowiązany do sprecyzowania jakie czynności wykonał w ramach sprawowanego nadzoru, które uzasadniają wydanie decyzji w przedmiocie kosztów. W ocenie MPWIS w zaskarżonej decyzji organ I instancji dokładnie określił jakie dokumenty podlegały analizie oraz stanowiły podstawę merytorycznego stanowiska podjętego w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2024 r. Do czynności tych należała kontrola kompletności dokumentacji, analiza i ocena projektu decyzji. Zdaniem organu II instancji koszty związane z wydaniem decyzji zostały szczegółowo wskazane i opisane w decyzji PPIS. W rezultacie, MWIS podzielił w całości stanowisko organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 36 ust 1 u.p.i.s. polegające na jego błędnym zastosowaniu i uznaniu, że dokonanie analizy i oceny dokumentacji w postaci przedłożonego przez skarżącą jako inwestora, projektu decyzji w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, mieści się w pojęciu "innych czynności" o jakich mowa w w/w przepisie i skutkuje koniecznością ustalenia i nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty w oparciu o w/w przepis; - naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, zmierzające do wyjaśnienia kwestii, czy zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej do organu I instancji celem przygotowania postanowienia rozstrzygającego w sprawie mieści się w katalogu "innych czynności" o jakich mowa w przepisie art. 36 ust. 1 u.p.i.s.; - art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na niewyjaśnienie w przedmiotowym uzasadnieniu kwestii spornej, a to czy zapoznanie się z kompletem dokumentacji przedłożonej do organu I instancji celem przygotowania postanowienia rozstrzygającego w sprawie mieści się w katalogu "innych czynności" o jakich mowa w przepisie art. 36 ust. 1 u.p.i.s.; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Sanitarnego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że Wójt Gminy Limanowa przedłożył Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Limanowej wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Limanowej uzgodnił bez zastrzeżeń projekt decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Okolicznościami spornymi w niniejszej sprawie była dopuszczalność obciążania skarżącej kosztami za analizę dokumentacji związaną z wydaniem postanowienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2a u.p.z.p., a także art. 106 k.p.a. Definicja zapobiegawczego nadzoru sanitarnego została zawarta w art. 3 u.p.i.s. Zgodnie z treścią tego przepisu do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: 1. uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych; 2. uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie; 3. uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej; 4. inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.i.s. za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 3 u.p.i.s. nie budzi wątpliwości, że wydanie postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych stanowi czynność z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Jak bowiem słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, sprawowanie przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego może łączyć się z wydawaniem postanowień, o których mowa w art. 106 k.p.a. Tym samym, w związku z wydaniem takiego postanowienia zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.p.i.s. Tylko zmiana uregulowań prawnych przez ustawodawcę mogłaby spowodować, że tego rodzaju działania organu administracji nie wiązałyby się z koniecznością uiszczania opłaty (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., II OSK 201/09). Za zasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty wadliwego uzasadnienia wysokości nałożonej na skarżącą opłaty. Należy wskazać, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2010 r., nr 36, poz. 203, dalej: "rozporządzenie w sprawie opłat") wysokość opłat laboratoryjnych i opłat za inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Jak stanowi § 3 rozporządzenia w sprawie opłat do bezpośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności, zwanych dalej "pracownikami", obliczane według godzinowych stawek osobistego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty materiałowe, w tym w szczególności koszty odczynników i innych materiałów pomocniczych; 3) koszty podróży służbowych pracowników, w tym koszty należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej; 4) przeciętne koszty związane z działalnością rzeczoznawców do spraw sanitarnohigienicznych. Zgodnie z § 4 do pośrednich kosztów wykonania badań laboratoryjnych oraz innych czynności zalicza się koszty działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych poniesione w związku z wykonaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innej czynności, obejmujące: 1) średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia; 2) koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych i pralniczych; 3) koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu; 4) koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu laboratoryjnego; 5) koszty transportu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w zakresie kosztów innych czynności wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego mogą mieścić się koszty postępowania administracyjnego, rozumiane jako wydatki poniesione przez organy, związane z wydaniem postanowienia lub decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., II OSK 1071/15). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. (sygn. akt II OSK 1360/20), że nie oznacza to, iż każda czynność podejmowana przez organy nadzoru sanitarnego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego powoduje powstanie kosztów, do których uiszczenia zobowiązana może być strona postępowania. Opłacie takiej podlegać powinny tylko tego typu czynności, które wykraczają ponad standardowe koszty związane z wydaniem konkretnej decyzji. Muszą to być koszty, które powstały wyjątkowo. Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji. Opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Zasadą bowiem jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ. Odstąpienie od tej zasady może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., sygn. I OSK 3458/15). Tymczasem, organ I instancji w decyzji utrzymanej w mocy decyzją Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wskazał, że na nałożoną na skarżącą opłatę składają się: opłatę składa się analiza dokumentacji w celu opracowania rozstrzygnięcia w kwocie 280, 92 zł (3 godz. x 93,64 zł); narzut liczony jako stosunek procentowy kosztów pośrednich do kosztów bezpośrednich wymienionych w pozycji 1.1.-1.3. w wysokości 63,89 zł. Łączna opłata wyniosła po zaokrągleniu 347 zł. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie czynności podjął w ramach merytorycznego opracowania i analizy dokumentacji oraz nie wyjaśnił, w jaki sposób czynności te przekraczały standardowe koszty związane z wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia. Rację ma strona skarżąca twierdząc, że organ nie odniósł się kluczowego zarzutu odwołania, czy i dlaczego analiza pod kątem kompletności i legalności dokumentacji przedłożonej przez stronę skarżącą wraz z wnioskiem o wydanie postanowienia mieści się w katalogu "innych czynności" o jakich mowa w art. 36 u.p.i.s.. Podkreślić trzeba, że organ zgadza się co do tego, że opłaty nie mogą obejmować tak podstawowej czynności, jak czas poświęcony na samo przygotowanie, napisanie i wydanie decyzji. Jednocześnie twierdzi, że opłata należy się za merytoryczne opracowanie rozstrzygnięcia opinii sanitarnej i analizę dokumentacji. Zauważyć przy tym należy, że "przygotowanie" i "opracowanie" to synonimy i trudno przyjąć, że przygotowanie postanowienia, wydawanego w ramach ustawowych obowiązków organu sanitarnego nie obejmuje merytorycznej części pracy pracownika. Również sprawdzenie kompletności dokumentów, zdaniem Sądu zawiera się w pojęciu przygotowania decyzji, chyba że dokumentacja, która ma być poddana analizie jest tak rozległa, że ustalenie jej kompletności wymaga większego niż zazwyczaj nakładu czasu pracy. Istotne jest zatem aby organ wskazał czy i jaka część pracy wykracza poza podstawowe czynności, a co za tym idzie koszty związane z wydaniem przedmiotowego postanowienia (tak słusznie wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2024 r., III SA/Kr 688/24). Podkreślić należy, że obciążenie strony kosztami wydania rozstrzygnięcia może wyłącznie dotyczyć kosztów, które powstały wyjątkowo, Nie można natomiast żądać od strony zwrotu kosztów za samo wydanie decyzji. Skoro skarżąca w celu uzyskania stosownego uzgodnienia dostarczyła wszystkie wymagane przez organ nadzoru sanitarnego dokumenty, a organ nie przeprowadzał żadnych czynności dowodowych, w tym będących źródłem kosztów, tj. takich jak zlecenie i wykonanie ekspertyzy, zlecenie i wykonanie badań laboratoryjnych, kontrola obiektu, czy przejazd pracownika na miejsce inwestycji celem dokonania wizji lokalnej oznacza, że w zaskarżonej decyzji nie wykazano, aby organ poniósł koszty, którymi należałoby obciążyć Gminę (por. wyrok NSA z 20.04.2023 r., II OSK 1360/20). Sądowi jest także wiadome z urzędu, że na skarżącą tożsame opłaty zostały nałożone za inne odcinki inwestycji, to wymaga również wyjaśnienia i uzasadnienia w kontekście uznania ich za koszty w rozumieniu art. 31 ust. 1 u.p.i.s. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku, ustali ewentualną wysokość opłaty nałożonej na skarżącą, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni z uwzględnieniem postanowień rozporządzenia w sprawie wysokości opłat oraz art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023, poz. 1935) zasądzając na rzecz skarżącej od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego 190 złotych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.