I OSK 220/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K.. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1198/23 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 maja 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1474/2023/11668 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W GLIWICACH WYROKIEM Z 24 PAŹDZIERNIKA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ D. K. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W [...] Z 25 MAJA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390), dalej: u.ś.r., przez błędną wykładnię, sprzeczną z normą art. 18, art. 65 ust. 1 i art. 71 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 2 i art. 28 ust. 1 Konwencji ONZ z 13 grudnia 2006 r. o Prawach Osób Niepełnosprawnych oraz art. 23 Konwencji ONZ z 20 listopada 1989 r. o Prawach Dziecka w zw. z art. 9 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu, że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia winna prowadzić do wniosku, że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem z powodu jego stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., a tym samym przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa wart. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.; 2) art. 3 pkt 22 w zw. z art. 3 pkt 23 u.ś.r. przez błędną wykładnię, sprzeczną z normą art. 18, art. 65 ust. 1 i art. 71 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 2 i art. 28 ust. 1 Konwencji ONZ z 13 grudnia 2006 r. o Prawach Osób Niepełnosprawnych oraz art. 23 Konwencji ONZ z 20 listopada 1989 r. o Prawach Dziecka w zw. z art. 9 Konstytucji RP, polegającą na przyjęciu, że zdefiniowane w nim pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy" oznacza pozostawanie w stosunku pracy, bez względu na rzeczywiste świadczenie pracy i otrzymywanie wynagrodzenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia, uwzględniająca reguły celowościowe i systemowe, winna uwzględniać użycie przez ustawodawcę w zawartej w tym przepisie definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pojęcia "wykonywania pracy", co oznacza w sposób jednoznaczny, że ustawodawca pod pojęciem zatrudnienia rozumie nie tylko samo pozostawanie w stosunku prawnym zatrudnienia, lecz przede wszystkim faktyczne wykonywanie pracy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi, który w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem nie rozwiązał stosunku pracy, a zamiast tego korzysta z urlopu wychowawczego, powodującego ustanie dochodu po stronie rodzica. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej rezygnacja z zatrudnienia, uprawniająca do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie powinna być rozumiana jako rezygnacja ze stosunku pracy, ale jako zaprzestanie wykonywania pracy i utrata w związku z tym zarobku. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że podstawowe przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 ust.1 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. Jak wynika z powyższego rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki jest istotną okolicznością warunkującą możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie należy odnotować, że pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 22 u.ś.r., co słusznie odnotował autor skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem pod wspomnianym pojęciem rozumie się wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Oznacza to, że pozostawanie w jednym ze stosunków prawnych wymienionych w tym przepisie stanowi istotną przeszkodę w możliwości uzyskania analizowanego świadczenia. Jednocześnie nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, który możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi korzystającemu z urlopu wychowawczego upatruje w fakcie utraty dochodu na skutek rozpoczęcia wspomnianego urlopu i kontynuowania korzystania z tej formy świadczenia pracowniczego, co zostało przewidziane w art. 3 pkt 23 u.ś.r. Przepis ten stanowi bowiem, że jedną z przyczyn utraty dochodu jest uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego (art. 3 pkt 23 lit. a u.ś.r.). Zauważyć jednakże należy, że skoro w obrębie jednego aktu normatywnego w sposób odmienny zostały zdefiniowane pojęcia "utraty dochodu" oraz "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" a co za tym idzie zaprzestania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to w obrębie tego aktu pojęcia te nie mogą być używane wymiennie. Oznacza to, że utrata dochodu, w tym również z uwagi na uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego, nie może uzasadniać przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wśród warunków przyznania tego świadczenia przewiduje rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W konsekwencji powyższego w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie należy przyjąć, że utrata dochodu spowodowana uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego nie powoduje ustania stosunku pracy, a zatem nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie Naczelny Sąd Administracyjny zajmował również w wyrokach z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2250/12, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1703/15, z 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 572/16, z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1544/19, z 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 467/20, z 21 października 2021 r., sygn. akt I OSK 687/21, z 8 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1036/21, z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 889/21, z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1472/20, z 24 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 16/23, z 19 marca 2024 r., z sygn. akt I OSK 351/23, z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2429/22, z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2078/22, z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2429/22, czy z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2031/23. Zauważyć także należy, że również względy celowościowe nie przemawiają za odejściem od zaprezentowanej wykładni. Wsparcie udzielane przez państwo osobom opiekującym się niepełnosprawnymi przybiera różnorodny charakter, a w przepisach ustawodawca przewidział różne formy pomocy, o odmiennych zakresach i zróżnicowanych przesłankach ich udzielenia. Niejednokrotnie osobom uprawnionym pozostawia się wybór dostępnej formy wsparcia. W przypadku rodziców dzieci niepełnosprawnych, pozostających w zatrudnieniu, mogą oni skorzystać z urlopu wychowawczego o wydłużonym okresie, w czasie którego opłacane są składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz zdrowotne, a w rodzinach uzyskujących dochód na osobę określony w art. 4 ust. 1 u.ś.r. wypłacany jest też dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, co słusznie odnotował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest natomiast wsparcie osób, które, pomimo możliwości pozostawania w zatrudnieniu, rezygnują z niego bądź go nie podejmują ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Osoby te nie pozostają zatem w zatrudnieniu, a świadczenie pielęgnacyjne, oprócz środków utrzymania, zapewnia świadczeniobiorcy opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz zdrowotne. Tak więc, mimo że z faktycznego punktu widzenia zbliżone są do siebie sytuacje osób korzystających z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem i rezygnujących z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to w zakresie kluczowej przesłanki owych uprawnień, a więc pozostawania lub niepozostawania w zatrudnieniu, ich sytuacja prawna jest diametralnie różna. Brak jest zatem podstaw do akceptacji poglądu, że celem powyższych regulacji jest zrównanie uprawnień obu grup i objęcie świadczeniem pielęgnacyjnym także osób pozostających w zatrudnieniu tylko z tego względu, że przebywając na urlopie wychowawczym, nie wykonują pracy i nie uzyskują w tym okresie wynagrodzenia. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2031/23, które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za swoje. Odnosząc się z kolei do argumentacji dotyczącej naruszenia standardów konstytucyjnych i międzynarodowych w toku dokonywania wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 22 u.ś.r., odnotować należy, że Konstytucja RP wyraźnie przewiduje, że zadania Państwa z zakresu pomocy osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP) , ochrony zdrowia (art. 68 ust. 2 Konstytucji RP), jak też wsparcia matki przed i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP) określa ustawa. Limitowanie w drodze ustawy dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego, w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może zostać uznane za naruszenie wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej standardów. Ustawodawca nie zabiera skarżącej możliwości ubiegania się o wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego, przy spełnieniu określonych w ustawie przesłanek nabycia prawa do tego świadczenia. Wskazane już wyżej alternatywne uprawnienie rodzica dziecka niepełnosprawnego do dodatkowego urlopu wychowawczego (art. 186 § 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy), przy zachowaniu stosunku pracy, również świadczy o szczególnych uprawnieniach rodziców dzieci niepełnosprawnych, z których mogą skorzystać w zależności od swoich potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2031/23). W świetle powyższych wywodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.