II SAB/Wa 447/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi O.S. na bezczynność Dyrektora [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor [...] z siedzibą w [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora [...] z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora [...] z siedzibą w [...] na rzecz O. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] kwietnia 2024 r. O.S. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Schroniska [...] z siedzibą w [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] stycznia 2024 r., który dotyczył liczby woluntariuszy z aktywnymi umowami w podziale na: miesiące za okres 2022-2023-2024, z wyszczególnieniem rodzajów umów (czasu obowiązywania), z informacją czy umowy są realizowane, tj. czy i ile razy w danym okresie wolontariusz był w schronisku lub wykonywał inną aktywność wolontariacką, potwierdzoną przez lidera grupy. Zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej, 4. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podała, że [...] lutego 2024 r. uzyskała odpowiedź organu, w której poinformowano, iż w związku z koniecznością analizy złożonego wniosku termin udzielenia informacji zostaje przedłużony do [...] marca 2024 r. Następnie [...] marca 2024 r. otrzymała od organu pismo, w którym podano, że po dokonaniu analizy wniosku stwierdzono, że jego przedmiotem nie jest informacja prosta, a informacja przetworzona, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p. wraz z wezwaniem, na podstawie art. 14 ust. 2 w zw z art. 3 ust. 1 pkt u u.d.i.p., do wykazania w terminie 14 dni szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji. W dniu [...] marca 2024 r. przesłała, za pośrednictwem poczty elektronicznej, odpowiedź wskazując, że żądane informacje mają charakter prosty, a nie przetworzony. Nawet jednak jeśli część z nich uznać za przetworzone, w związku z jej członkostwem w [...] istnienie uzasadnionego interesu publicznego jest bezsporne, gdyż wnioskowane informacje są ściśle powiązane z realizacją zadań Rady. Ponownie wystąpiła o realizację wniosku. Skarżąca wskazała, że w niniejszej sprawie organ nie udostępnił informacji z powodu zakwalifikowania jej jako informacji przetworzonej. Nie została także poinformowana przez organ o niespełnieniu przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Pomimo faktycznej odmowy udostępnienia nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podkreśliła, że organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji na kilka sposobów, tj. poprzez: udostępnienie informacji będącej przedmiotem żądania, wydanie decyzji administracyjnej, jeśli, zdaniem organu, w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia prawa do informacji, odmowę udostępnienia informacji przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., także w formie decyzji administracyjnej oraz powiadomienie pisemne wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji, albo że żądana informacja nie stanowi informacji podlegającej udostępnieniu, albo że do udostępnienia żądanej informacji mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych. Niepodjęcie żadnego z powyższych działań świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia pismo z [...] marca 2024 r. skoro działanie organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo, czyli decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem decyzją z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] odmówiono O.S. udostępnienia informacji publicznej. Rozstrzygnięcie to przesłano skarżącej na wskazany adres do doręczeń, ale przesyłka nie została podjęta w terminie i została zwrócona do adresata. Zaznaczył, że złożony wniosek wymagał doprecyzowania, a wobec uznania, że wnioskowana informacja obejmuje informacje przetworzone i niewykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji wydano ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Dyrektora Schroniska [...] z siedzibą w [...] – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że żądana przez O.S. informacja w postaci liczby woluntariuszy z aktywnymi umowami w podziale na: miesiące za okres 2022-2023-2024, z wyszczególnieniem rodzajów umów (czasu obowiązywania), czy umowy są realizowane, tj. czy i ile razy w danym okresie wolontariusz był w schronisku lub wykonywał inną aktywność wolontariacką, potwierdzoną przez lidera grupy, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania u.d.i.p. w zakresie wniosku skarżącej. Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy, że Schronisko [...] z siedzibą w [...] jest jednostką budżetową [...] powołaną Uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Dyrektor Schroniska jest więc podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., tj. podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego i tym samym zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W u.d.i.p. zostały wymienione cztery formy załatwienia wniosku, a mianowicie zobowiązany podmiot powinien: - udostępnić żądaną informację publiczną (jeśli jest w jej posiadaniu) w terminie wskazanym w art. 13 (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku; - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, np. gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust. 1); - wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2); - poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (por.: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1401/13, CBOSA). Bezsporne jest, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącej o udzielenie (żądanej) informacji publicznej, do dnia wniesienia skargi na bezczynność ([...] kwietnia 2024 r.). Jednak, jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Schroniska [...] z siedzibą w [...] decyzją z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] stycznia 2024 r. W świetle powyższych okoliczności, skoro udostępnienie informacji nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu załatwienia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a ponadto po wniesieniu skargi Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku strony skarżącej. Podkreślić należy, że nie jest uzasadnione stanowisko, w świetle którego w razie stwierdzenia, że orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi), sąd administracyjny powinien orzekać o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), w tym wnioskami skargi, sąd administracyjny stosuje z urzędu właściwy i adekwatny sposób orzekania (w tym rodzaj orzeczenia uwzględniającego skargę) i nie jest związany żądaniem strony skarżącej co do sposobu orzekania. W przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, bowiem Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo że sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ. Z uwagi na fakt, że organ pozostawał na dzień wniesienia skargi, a także wyrokowania w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względu na dokonane ustalenia, powołane wyżej wywody oraz biorąc pod uwagę, że organ po wniesieniu skargi wydał [...] kwietnia 2024 r. decyzję – zdaniem Sądu – bezczynność ta nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie dotrzymał terminu ustawowego załatwienia sprawy, czego sam nie kwestionował, lecz wynikało to z okoliczności, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej wymagał pogłębionej analizy, a wobec uznania, że żądana informacja obejmuje informacje przetworzone i niewykazania szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji wydano ww. rozstrzygnięcie. Przy czym wydłużony termin załatwienia sprawy został przekroczony nieznacznie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi – pkt 3 sentencji wyroku.