IV SAB/Po 7/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpoznania odwołania oddala skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 135/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania SKO w P. do rozpoznania odwołania R. S. od decyzji Burmistrza Ś. z dnia 27 lipca 2020 r. (pkt 1); stwierdził, że SKO w P. dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4). WSA w swoim uzasadnieniu wskazał, że postępowanie odwoławcze w sprawie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący złożył odwołanie od decyzji "odmawiającej udostępnienia informacji publicznej". Odwołanie to wpłynęło do Biura Podawczego SKO w dniu 05 sierpnia 2020 r. (tak wynika z prezentaty). Dopiero w dniu 11 września 2020 r. wydano zarządzenie o wyznaczeniu składu do rozpoznania tej sprawy. Pomiędzy datą przekazania odwołania Kolegium, a datą wyznaczenia składu orzekającego Kolegium (tj. od 05.08 – 11.09.2020 r.) w aktach sprawy nie udokumentowano żadnej czynności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że rozpoznanie odwołania nastąpiło nie tylko z uchybieniem 14-dniowemu terminowi wynikającemu z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Oczekiwanie na rozpoznanie odwołania, w sprawie, w której aktach organ II instancji nie udokumentował prowadzenia jakichkolwiek czynności wyjaśniających trwało ponad miesiąc, a to oznacza, że Kolegium naruszyło również art. 35 § 1 k.p.a., bowiem podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest uczynienie tego "niezwłocznie". Wobec powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji uznał, że koniecznym jest zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość SKO w P. rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Kwestią, która nie budzi wątpliwości jest, że akta sprawy wraz z odwołaniem skarżącego wpłynęły do Kolegium w dniu 5 sierpnia 2020 r. W dacie złożenia skargi do Sądu, tj. 11 września 2020 r. odwołanie skarżącego pozostawało nierozpoznane. Jednak w dniu 17 września 2020 r. (a więc jeszcze przed rozpoznaniem skargi) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję po rozpoznaniu odwołania. Rozpoznając skargę Sąd stwierdził zatem, że była ona zasadna w dniu jej wniesienia (11 września 2020 r. – k. 6 akt sąd.), niemniej jednak w chwili orzekania przez Sąd, stan bezczynności ustał, skoro decyzją z dnia 17 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie. Z uwagi na fakt, że bezczynność Kolegium ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe - w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności - należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Dalej WSA w Poznaniu rozstrzygnął, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Zestawiając ze sobą datę przekazania odwołania i akt administracyjnych Kolegium przez organ I instancji (05 sierpnia 2020 r.) oraz datę rozpoznania tego odwołania (17 września 2020 r.), WSA w Poznaniu stwierdził, że skarżący oczekiwał 43 dni na rozpoznanie odwołania, którego rozpatrzenie powinno nastąpić w ciągu 14 dni. Jakkolwiek jednak Kolegium można postawić zarzut przewlekłości, to nie miała ona charakteru rażącego. Sąd miał na uwadze okres zarzucanej organowi przewlekłości (43 dni), który wystąpił na przełomie sierpnia i września 2020 r., tj. kiedy organy administracji publicznej zmagały się z zaległościami spowodowanymi wcześniejszym obowiązywaniem rozwiązań przewidzianych ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Jakkolwiek zatem Kolegium można postawić zarzut przewlekłości, to nie sposób w tym zakresie organowi zarzucić złej woli. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. W sprawie taka sytuacja nie zaistniała, wobec czego WSA stwierdził stwierdzić, że przewlekłość organu choć miała miejsce (pkt 2 wyroku), to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, jak i fakt, że jeszcze przed rozpatrzeniem skargi odwołanie zostało rozpoznane, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie (dotyczącym wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej), akcentując, że nawet w przypadku stwierdzenia, że przewlekłość organu miała postać kwalifikowaną (co jednak nie ma miejsca w badanej sprawie) ustawodawca nie zobligował Sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, a jedynie pozostawił uznaniu Sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. Oceny zasadności przyznania skarżącemu sumy pieniężnej Sąd winien dokonywać - każdorazowo - w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości, z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności badanej sprawy. Mając na uwadze cel, któremu służy przyznane Sądowi uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. postanowiono o oddaleniu skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). W dniu 27 lipca 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł skarżący, zaskarżając go w części, tj. co do pkt 4 i wnosząc o zmianę wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części poprzez wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 sygn. akt III OSK 6524/21 uchylił wyrok w zaskarżonej części i przekazał sprawę w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. NSA uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące obrazy art. 141 § 4 P.p.s.a. za zasadne. Na wstępie wskazano, że w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że zastosowanie wobec organu sankcji określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. (por. wyroki NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. I OSK 1662/16; z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2251/22). Przy zastosowaniu środków prawnych określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a. należy mieć na względzie, że podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdę, stratę itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21). Tak więc uprawnienie sądu administracyjnego do ukarania organu, gdy ten prowadził postępowanie w sposób przewlekły lub był bezczynny - grzywna lub przyznana skarżącemu suma pieniężna, nie ma charakteru dowolnego. W tym bowiem zakresie sąd powinien wskazać przyczyny, dla których zastosował lub odmówił zastosowania w rozpoznawanej sprawie środków prawnych określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a., a w przypadku ich zastosowania uzasadnić wysokość grzywny lub przyznanej sumy pieniężnej. W ocenie NSA skarżący kasacyjnie prawidłowo podniósł, że Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie wskazał żadnych argumentów przemawiających za nieukaraniem organu grzywną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się jedynie do kwestii odmowy przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (s. 6-7 uzasadnienia), ale przesłanek tej odmowy nie zindywidualizowano w realiach rozpoznawanej sprawy, poprzestając na ogólnikowym ich przedstawieniu. Taka sytuacja nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę przesłanek, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargę w pkt 4 zaskarżonego orzeczenia. Rozpoznając zatem ponownie sprawę WSA w Poznaniu oceni możliwość zastosowania w sprawie art. 149 § 2 P.p.s.a oraz wykaże przyczyny, dla których podjął rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku NSA. Mimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, określone kwestie sporne uważać trzeba bowiem za ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2023 sygn. akt III OSK 6524/21 nakazał WSA w Poznaniu wskazać przyczyny, dla których zastosował lub odmówił zastosowania w rozpoznawanej sprawie środków prawnych określonych w art. 149 § 2 P.p.s.a., a w przypadku ich zastosowania uzasadnić wysokość grzywny lub przyznanej sumy pieniężnej. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że w wyroku WSA w Poznaniu o sygn. IV SAB/Po 135/20 przesądzono, o tym że Kolegium prowadziło postepowanie w przedmiotowej sprawie w sposób przewlekły, jednak przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność ta nie została podważona, ani przez skarżącego ani NSA. Bezsprzeczne jest również, że R. S. oczekiwał 43 dni na rozpoznanie odwołania, którego rozpatrzenie powinno nastąpić w ciągu 14 dni. Zarzucana organowi przewlekłość wystąpiła na przełomie sierpnia i września 2020 r., tj. kiedy organy administracji publicznej zmagały się z zaległościami spowodowanymi pandemią koronawirusa i wcześniejszym obowiązywaniem rozwiązań przewidzianych ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (tak: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20) W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak było podstaw do zasądzenia organowi grzywny, ponieważ przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego, a w chwili wydania wyroku przez WSA przewlekłość ustała, bowiem decyzją z dnia 17 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie skarżącego. Zdaniem Sądu przepis art. 149 § 1b p.p.s.a. służy do zapobieżenia dalszemu odwlekaniu załatwienia sprawy (dokonania czynności) przez organ administracji. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Za orzeczeniem grzywny przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Co do sumy pieniężnej to skarżący nie wykazał, że z uwagi na opieszałe postępowanie organu poniósł określoną - wymierną stratę, czy też doznał szkody z uwagi na opóźnienie w wydaniu decyzji. Tymczasem, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać wprost do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (tak: wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19). Poza tym zdaniem Sądu przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca, co zostało wcześniej wyartykułowane. Reasumując, Sąd nie przychylił się do wniosku strony o wymierzeniu organowi grzywny oraz przyznaniu sumy pieniężnej i oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.