III SO/Gd 9/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku P. G. o wymierzenie grzywny Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Gdańsku z powodu nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi postanawia: wymierzyć Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Gdańsku grzywnę w kwocie 6.000 (sześć tysięcy) złotych. Z wniosku P. G. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") z dnia 5 czerwca 2024 r. oraz jego pisma z dnia 1 lipca 2024 r. , skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynika, że przedmiotem wniosku, złożonego na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest zastosowanie środka dyscyplinującego wobec Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Oddział w Gdańsku (dalej: "organ") w związku ze skargą, wniesioną przez wnioskodawcę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem organu, w dniu 7 lutego 2023 r. Organ wniósł o oddalenie wniosku. Wskazał, że w skardze, wniesionej w dniu 6 lutego 2023 r., skarżący żąda stwierdzenia nieważności decyzji organu z dnia 10 maja 2013 r. nr 50/2013 w przedmiocie obowiązku podlegania przez skarżącego (prowadzącego działalność gospodarczą) ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu. Zaskarżona decyzja pozostaje w obrocie prawnym w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt [...], którym oddalono odwołanie skarżącego (Sąd Apelacyjny w G. wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt [...] oddalił apelację skarżącego, a postanowieniem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt [...] Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia do rozpoznania skargi kasacyjnej). Jednocześnie skarżący nie wystąpił do organu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 10 maja 2013 r., a wniósł skargę do sądu administracyjnego żądając stwierdzenia jej nieważności. Natomiast właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jest organ administracyjny, a nie sąd – skarżący nie zainicjował zatem postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, nie wyczerpał toku instancji. Z tej przyczyny skarga podlega odrzuceniu. Ponadto sądy administracyjne nie są właściwe do rozpoznawania spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. W dalszej części pisma organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej i przedstawił swoje stanowisko w sprawie, a także przekazał akta administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Organ wnosząc o oddalenie wniosku skarżącego podnosi, że nie jest on zasadny z powodu niedopuszczalności skargi, polegającej na niewyczerpaniu przez skarżącego toku instancji oraz niewłaściwości sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OPS 1/23, dopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), w sytuacji, gdy skarga, która nie została przekazana przez ten organ do sądu administracyjnego, jest niedopuszczalna. W jej uzasadnieniu NSA wskazał, że wymierzenie grzywny następuje na wniosek złożony bezpośrednio do właściwego sądu administracyjnego, natomiast skargę wnosi się do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu. Oba pisma procesowe mają nie tylko odrębny tryb ich wnoszenia, ale także inną podstawę prawną zaskarżenia oraz skutek jaki wywołują w postępowaniu sądowoadministracyjnym. NSA za trafny uznał pogląd wyrażony przez P. Brzozowskiego, w glosie do postanowienia WSA w Olsztynie z 26 października 2011 r., II SO/Ol 22/10 (LEX/el. 2012), zgodnie z którym nie można odrzucić wniosku o wymierzenie organowi grzywny z powołaniem się na brak właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.), gdyż tylko ten sąd jest właściwym do rozpoznania tego typu wniosku, jest to właściwość wyłączna. W ocenie NSA oczywista jest odmienność celów jakie przyświecają obu regulacjom. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia grzywny ma na celu przymuszenie organu do nadesłania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w określonym terminie. Dopiero wymuszenie tego obowiązku daje podstawę do rozpoznania sprawy. Rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności skargi, jakkolwiek o charakterze formalnym, to jednak kończy postępowanie sądowoadministracyjne. Nie byłoby to możliwe, gdyby organ nie wypełnił swoich obowiązków z art. 54 § 1 p.p.s.a. W takim przypadku brak postanowienia o wymierzeniu grzywny uniemożliwiałby rozpoznanie sprawy na podstawie nadesłanego odpisu skargi (art. 55 § 2 p.p.s.a.). Nie zawsze jest oczywiste, że sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Gdyby uznać, że w sprawie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie akt sprawy można dokonywać oceny, czy sprawa jest sprawą z zakresu administracji publicznej, to mogłoby dochodzić do sytuacji, że sąd rozpoznający sprawę wymierzenia grzywny mógłby uznać, iż nie jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, zaś sąd rozpoznający skargę mógłby wyrazić odmienny pogląd. Co również istotne sąd ten z mocy art. art. 58 § 4 p.p.s.a. nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Jednocześnie należy podkreślić, że obowiązek przekazania sądowi skargi istnieje również niezależnie od tego, czy organ uznaje, że skarga nie jest zasadna. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Dopiero sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny, czy skarga jest dopuszczalna, a nadto, czy jest zasadna. Przechodząc do oceny zasadności wniosku skarżącego należy wskazać, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Przepis art. 49a stosuje się odpowiednio (§ 1a). Stosownie zaś do treści § 2 cytowanego artykułu, organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie natomiast z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. i w drugim półroczu 2023 r., M.P. z 2024 r. poz. 137, przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 6.246,13 zł. Tym samym grzywna może zostać wymierzona do kwoty 62.461,30 zł. Wprawdzie regulacja zawarta w przytoczonym wyżej przepisie zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że grzywna wymierzana w tym trybie ma charakter mieszany dyscyplinująco-restrykcyjny (zob. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06). Nadto, oprócz funkcji dyscyplinująco-restrykcyjnej, grzywna taka pełni również rolę prewencyjną, albowiem służy zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości (zob. uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Oznacza to, że wniosek o wymierzenie grzywny w tym trybie może zostać uwzględniony również w sytuacji, gdy przed jego rozpoznaniem doszło do przekazania sądowi skargi, jednak czynności tej dokonano po upływie terminu określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. Dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi bowiem do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie (por. postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt I OZ 1086/09, z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt I OZ 161/10, z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OZ 387/11). Dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny – w sytuacji, gdy nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu – może mieć natomiast wpływ na określenie wysokości grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien bowiem ocenić wszystkie okoliczności sprawy, a nie tylko fakt, że do jego naruszenia w ogóle doszło. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący w dniu 6 lutego 2023 r. wniósł, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając stwierdzenia nieważności decyzji organu z dnia 10 maja 2013 r. nr 50/2013 w przedmiocie obowiązku podlegania przez skarżącego (prowadzącego działalność gospodarczą) ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu. Skarga wpłynęła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gdańsku w dniu 13 lutego 2023 r. (data prezentaty, k. 3 akt sprawy III SA/Gd 351/24). Natomiast przekazanie skargi ( jej kserokopii) Sądowi miało miejsce dopiero w dniu 18 lipca 2024 r. (data nadania skargi wraz z odpowiedzią i aktami administracyjnymi przez organ na adres sądu – k. 6 akt sprawy II SA/Gd 351/24). Z pisma organu z dnia 16 września 2024 r. , złożonego do akt o sygn. III SA/Gd 351/24 tutejszego Sądu wynika, że pomimo poszukiwań nie udało się odnaleźć oryginału skargi z dnia 6 lutego 2023 r. , wobec czego organ wniósł o procedowanie w oparciu o nadesłaną kserokopię. Powyższe ustalenia potwierdzają zatem, że organ przekroczył termin do przekazania skargi, który upływał z dniem 8 marca 2023 r. Z tych względów wniosek o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 1 pkt 6 p.p.s.a., należało uznać za zasadny. Ustalając wysokość grzywny Sąd uwzględnił długość zaistniałego opóźnienia w przekazaniu skargi, która wynosi rok i ponad cztery miesiące, co uniemożliwia odstąpienie od wymierzenia grzywny. Wziął także pod uwagę, że organ przekazał skargę ( kserokopię) wraz z odpowiedzią na nią i aktami administracyjnymi dopiero po zobowiązaniu przez Sąd do udzielenia przez organ odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Zestawiając te okoliczności Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy grzywna w wysokości 6000 zł, oscylująca w granicach przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2023 r., będzie adekwatna do skali stwierdzonego naruszenia prawa, a przy tym wystarczająca dla osiągnięcia jej dyscyplinującego, represyjnego i prewencyjnego celu. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).