I SAB/Sz 185/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego P. N. z dnia [...] r.; III. zasądza od Dyrektora Szkoły na rzecz skarżącego P. N. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem datowanym na 3 października 2024 r. P. N. (dalej też "Strona" lub "Skarżący") zaskarżył bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w N. (dalej też "organ" lub "Dyrektor") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek skarżącego z 13 września 2024 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 – dalej "u.d.i.p.") poprzez brak udostępnienia informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego oraz brak poinformowania skarżącego o braku możliwości udostępnienia informacji publicznej w określonym ustawowo terminie ze wskazaniem powodów opóźnienia oraz nowego terminu udostępnienia informacji. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżący wskazał, że za pośrednictwem poczty elektronicznej, na adres email organu znajdujący się w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych, tj. [...], 14 września 2024 r. skierował do organu wniosek o dostęp do informacji publicznej o następującej treści: "Na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnoszę o przesłanie kopii wszystkich faktur za licencję lub zakup oprogramowania do prowadzenia dziennika elektronicznego, które zostały wystawione w roku 2024. Proszę o przesłanie odpowiedzi w formacie PDF na mój adres email." Pomimo upływu terminów ustawowych organ w żaden sposób nie ustosunkował się do wniosku skarżącego, jak również nie poinformował skarżącego o przyczynach opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznych, jak również nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o: umorzenie postępowania, ponieważ organ odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z opóźnieniem, które nie wynikało z winy organu i rozpoznanie skargi jest bezprzedmiotowe; odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, z uwagi na to, że zarzucany stan bezczynności ustał przed dniem wniesienia skargi do organu. Organ wskazał, że wiadomość o wpływie od skarżącego wniosku o informację publiczną zatytułowany "Faktury za dziennik elektroniczny" powziął 2 października 2024 r. i w tym dniu na adres mailowy skarżącego udzielił krótkiej odpowiedzi: "Nie posiadamy dziennika elektronicznego". Z racji krótkiej odpowiedzi organ uznał za bezcelowe przekształcanie odpowiedzi do formatu PDF. Organ zwrócił uwagę, że skarżący zawnioskował o udzielenie odpowiedzi w formacie PDF, nie precyzując, czy to ma być skan pisemnej odpowiedzi, czy prosta odpowiedź zapisana w tym formacie. Opóźnienie w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej organ wyjaśnił tym, że wiadomość ta została sklasyfikowana jako wiadomość podejrzana, nie dotycząca organu (ponieważ w organie nie funkcjonuje dziennik elektroniczny), przesłana przez pomyłkę lub zawierająca reklamę (spam). Takich wiadomości organ otrzymuje tygodniowo kilkanaście i co jakiś czas usuwa je z poczty email. Podczas usuwania niechcianych, niepotrzebnych maili treści ich się edytują i tak dopiero 2 października 2024 r. zostało odczytane pismo od skarżącego, na które natychmiast została wysłana odpowiedź. Ponadto organ jako podmiot publiczny przetwarzający dane osobowe uczniów, musi zachować należytą staranność i czujność otwierając otrzymywane wiadomości elektroniczne z uwagi na możliwość wyłudzenia danych (z angielskiego phishing) lub zawierające szkodliwe oprogramowanie takiej jak wirusy czy konie trojańskie. 15 października 2024 r. do organu wpłynęła od pełnomocnika skarżącego skarga na bezczynność organu administracyjnego. Jak można wywnioskować z uzasadnienia skargi, skarżący nie przekazał swojemu pełnomocnikowi informacji o udzieleniu przez organ odpowiedzi na złożony wniosek. Organ zauważył, że gdyby skarżący zatytułował wiadomość "Wniosek o informację publiczną" lub w inny podobny sposób, organ odpowiedziałby na ten wniosek jeszcze w tym samym dniu. Organ wyjaśnił, że w żaden sposób nie podjął żadnych czynności lub zaniechań, które klasyfikowałyby się jako bezczynność organu, a zwłoka w odpowiedzi wynikała jedynie z tytułu wiadomości e-mail nadanego przez skarżącego wprowadzającego organ w błąd. Takie działanie stanowi nadużycie prawa poprzez próbę obciążenia kosztami organu, który jest instytucją finansów publicznych posiadającą niewielki budżet. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024, poz. 935, dalej: "p.p.s.a") obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2p.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak potwierdza ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych dyrektorzy szkół są uznawani za podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, czy to jako "organy władzy publicznej" w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (w znaczeniu funkcjonalnym - zwłaszcza z uwagi na posiadane przez dyrektorów szkół kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach uczniów), czy też jako "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym" (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 49/20, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12). Należy więc uznać, że Dyrektor Szkoły Podstawowej w N. jest podmiotem obowiązanym, wobec którego zastosowanie mają regulacje wskazane w u.d.i.p. Co do kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). Mając na uwadze powyższe - w ocenie Sądu - niewątpliwie informacja, której Skarżący domagał się w swoim wniosku jest informacją publiczną. Skarżący wnosił bowiem o informację dotyczącą wydatkowania w 2024 r. środków finansowych przez organ na zakup licencji lub oprogramowania do prowadzenia dziennika elektronicznego - wnosił o przesłanie mu kopii faktur za licencję lub zakup oprogramowania do prowadzenia dziennika elektronicznego które zostały wystawione w 2024 r. Środki finansowe ewentualnie przeznaczane na ten cel są niewątpliwie środkami publicznymi przeznaczonymi na funkcjonowanie szkoły w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p. Zapytanie dotyczy bowiem zasad funkcjonowania szkoły jak i majątku publicznego, którym gospodaruje. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Dyrektor jako organ władzy publicznej, w rozumieniu art. 163 i nast. Konstytucji, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując, czy w niniejszej sprawie doszło do zarzucanego przez Skarżącego stanu bezczynności oraz dokonując oceny jego charakteru, Sąd miał na uwadze stan faktyczny sprawy na datę orzekania. Nie można bowiem zobowiązać organu do określonego działania, jeśli zostało ono w dacie orzekania już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1789/16). Z akt sprawy wynika, że ostatecznie wniosek skarżącego został rozpatrzony poprzez udzielenie w dniu 2 października 2024 r. na wskazany adres email wnioskodawcy informacji, iż Szkoła nie posiada dziennika elektronicznego, w związku z czym Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 13 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Strona po otrzymaniu odpowiedzi na skargę nie zakwestionowała tej okoliczności. Zdaniem Sądu nie ulega jednak przy tym wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności, gdyż przekroczone zostały terminy określone w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 2289/15, dostępny jak dalsze na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I sentencji wyroku). Za rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA: w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13; w Poznaniu z 19 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13). Przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie będą miały okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2013r., sygn. I SAB/Wa 415/13). W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił, że złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek Skarżącego został zaklasyfikowany jako spam. Bezczynność organu – jak wyjaśnił organ - wynikała z automatycznego zakwalifikowania wiadomości zawierającej wniosek jako spam. Nie można zatem dopatrzeć się ze strony organu lekceważenia Skarżącego, czy też celowego przedłużania postępowania, tym bardziej, że sam skarżący nie wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Natomiast jako bez znaczenia dla sprawy Sąd ocenił podnoszoną przez organ okoliczność, iż skarga została wniesiona w dniu 15 października 2024 r. podczas gdy udzielenie odpowiedzi na wniosek nastąpiło 2 października. Po pierwsze organ nie przedłożył żadnego dowodu na okoliczność wniesienia skargi w dniu 15 października 2024 r. Na skardze nie ma pieczęci daty wpływu do organu (prezentaty) nie ma też np. koperty w której ewentualnie skargę przesłano, co pozwoliłoby Sądowi ustalić rzeczywistą datę nadania skargi. Tymczasem to do organu należało przedłożenie pełnej dokumentacji sprawy. Po drugie stan bezczynności niewątpliwie zaistniał, co stwierdził Sąd w pkt I wyroku i opisał wyżej, a po trzecie stan bezczynności ustał przed wydaniem wyroku, co skutkowało umorzeniem postępowania w pkt II wyroku. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na koszty te, w łącznej wysokości [...] zł, złożyły się: wpis od skargi - [...] zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - [...] zł.