II SA/Kr 1385/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi B. J., D. J., K. J., W. K., B. M. oraz A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 lipca 2024 znak SKO.ZP/415/289/2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 lipca 2024 r. znak: SKO.ZP/415/289/2024, utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr 206/6730.2/2024 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki nr [...] obr. N. H. wraz z budową drogi dojazdowej na dz. nr [...] obr. [...] N. H. przy ul. P. w K.". Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach: Opisaną na wstępie decyzją Prezydent odmówił ustalenia na wniosek B. J., D. J., K. J., W. K., B. M. i A. P. warunków zabudowy dla planowanej zabudowy jednorodzinnej. Zasadniczą podstawą odmowy był brak spełnienia przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), tj. niezapewnienie wystarczającej infrastruktury komunikacyjnej poprzez działkę drogową [...] Na marginesie wskazano, że w poddawanym analizie obszarze nie występuje działka zabudowana, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Od powyższej decyzji wnioskodawcy złożyli odwołanie, jednak okazało się ono nieskuteczne, gdyż Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu szczegółowo przytoczono negatywną opinię Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 2 lutego 2024 r. Z opinii tej wynika, że obecne parametry działki drogowej nr [...], która stanowi drogę gruntową o szerokości ok. 2,6 m, umożliwiającą jedynie dojazd do przylegających gruntów rolnych, jak również droga publiczna ul. P. , nie dają możliwości zapewnienia planowanej inwestycji prawidłowej i bezpiecznej obsługi komunikacyjnej. Zawnioskowana inwestycja polegająca na budowie 6 domów wygeneruje dodatkowy ruch kołowy i pieszy na działce nr [...] oraz przede wszystkim na drodze publicznej. Zdaniem Zarządu wskazanym jest, aby inwestor rozbudował zarówno drogę wewnętrzną na działce nr [...] do szerokości jezdni min. 5 m, jak i drogę publiczną ul. P. do szerokości jezdni min. 5 m o nawierzchni asfaltowej wraz z poboczem i chodnikiem na odcinku od terenu planowanej inwestycji do najbliższego przystanku komunikacji miejskiej. Kolegium stwierdziło, że przedłożona opinia jest wystarczającym dowodem na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż droga dojazdowa do terenu inwestycji mająca stanowić obsługę komunikacyjną stanowi uzbrojenie terenu w rozumieniu tego przepisu. Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy świadczy o tym, że istniejący układ drogowy bez rozbudowy i prawidłowego urządzenia nie jest w stanie zabezpieczyć należytej obsługi komunikacyjnej. Wyjaśniono ponadto, że kwestia powyższa jest całkowicie niezależna od przesłanki faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W skardze od powyższej decyzji zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w pojęciu uzbrojenia terenu mieszczą się drogi publiczne oraz drogi dojazdowe do terenu inwestycji, mimo iż uzbrojenie terenu obejmuje wyłącznie drogi położone (projektowane) w obrębie terenu inwestycji, 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej nie powoduje automatycznie, że zagwarantowana będzie prawidłowa obsługa komunikacyjna inwestycji, ponieważ już na etapie ustalania warunków zabudowy parametry drogi publicznej oraz dróg wewnętrznych powinny gwarantować prawidłową i bezpieczną obsługę komunikacyjną, podczas gdy pod pojęciem realnej możliwości dostępu do drogi publicznej nie można rozumieć normatywnych parametrów technicznych tej drogi, a wyłącznie jej stan umożliwiający komunikację (brak przeszkód w postaci ogrodzeń, lasu, nasadzeń), natomiast standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej, nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, 3) art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, mimo iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie dróg jest wystarczające dla przedmiotowej inwestycji, II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieprzekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, 2) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż w podobnej sprawie organ odwoławczy decyzją z dnia 26 stycznia 2024 r, znak: SKO.ZP/415/511/2023 uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny w zakresie spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz oparcie się w tym zakresie wyłącznie na opinii Zarządu Dróg Miasta Krakowa, bez poczynienia własnych ustaleń, 4) art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z wymogami zawartymi w ww. przepisach. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: 1) przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2024 r, znak: SKO.ZP/415/511/2023 na okoliczności wskazane w treści skargi, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Sądy nie są przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie okazało się prawidłowe pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, dlatego Sąd oddalił skargę, choć niektóre jej zarzuty były trafne. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy są zawarte w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z powyższych przepisów wynika, że podstawową przesłanką warunkującą rozpoczęcie rozważań dotyczących ustalenia warunków zabudowy jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. "Niewystępowanie zabudowy na działkach sąsiednich skutkuje odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z racji niespełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zaś wydanie w takim stanie faktycznym decyzji pozytywnej byłoby rażąco sprzeczne z prawem. Musi istnieć w obszarze analizowanym zabudowa pozwalająca na określenie kontynuacji ładu architektonicznego - urbanistycznego, tak aby można było zamierzoną inwestycję wkomponować w zastany ład na zasadzie ewolucyjnego (harmonijnego) rozwoju" (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 października 2024 r., sygn. akt II SA/Go 315/24). Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20.08.2013 r., sygn. akt II OSK 838/12). Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała jednoznacznie, że w sąsiedztwie nie występuje żadna zabudowa, a tereny mają otwarty, rolniczy charakter. Sąd podziela w tym miejscu linię orzeczniczą, zgodnie z którą tylko istniejąca i ukończona zabudowa może stanowić podstawę do kształtowania nowej zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 234/20, WSA w Poznaniu z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po 543/22). Stąd nie było w ogóle możliwe określenie jakichkolwiek wskaźników zabudowy, co wprost wskazano w sporządzonej analizie. Powyższa kwestia jest kluczowa i wyłącza możliwość dokonania ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a rozważanie spełnienia pozostałych przesłanek jest w tej sytuacji zbędne. Organy obu instancji skupiły się tymczasem na analizie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a Kolegium zupełnie pominęło w swoich rozważaniach zasadę dobrego sąsiedztwa i braku spełnienia podstawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skoro kwestie uzbrojenia terenu i obsługi komunikacyjnej zamierzonej inwestycji w sposób obszerny pojawiły się zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w argumentacji wnioskodawców, Sąd uznał za konieczne odniesienie się do tego zagadnienia. Organy obu instancji zgodnie oparły się na negatywnej opinii wydanej przez Zarząd Dróg Miasta Krakowa, z której wynikało, że wskazana przez wnioskodawców obsługa komunikacyjna poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...] oraz drogę publiczną nie jest wystarczająca. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że nie jest zrozumiałe, dlaczego organy skupiły się na analizie przejazdu po działce nr [...], skoro we wniosku wyraźnie wskazano, że dostęp do drogi publicznej ma przebiegać po działce nr [...]. Bezpodstawne były dywagacje organów na temat braku tytułu prawnego do działek mogących posłużyć inwestorom do poszerzenia drogi wewnętrznej. Ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dokonując więc wykładni zwrotu "dostęp do drogi publicznej", trzeba wziąć pod uwagę, że ów dostęp ustalany jest w pierwszej fazie procesu inwestycyjno-budowlanego, obejmującej postępowanie prowadzące do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która w myśl art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Z tego też względu adresat tej decyzji nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu, będącego przedmiotem ustaleń, jak również do terenu (terenów) mających zapewnić dostęp do drogi publicznej z terenu, którego dotyczą warunki zabudowy. Zatem przedmiotem oceny organu prowadzącego postępowanie, powinna być możliwość wykorzystania działek do skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną, nie zaś posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do korzystania z tych działek (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 795/21). Warto również zauważyć, że w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uregulowano żadnych wymagań co do odpowiednich parametrów technicznych szklaku drożnego, czy też drogi wewnętrznej. W orzecznictwie podkreśla się, że bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest więc okoliczność czy dostęp do drogi publicznej odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też np. za pomocą drogi w ogóle nieutwardzonej (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 23.09.2010 r., I SA/Bk 426/10, Lex Nr 752310, wyrok WSA w Lublinie z dnia 22.10.2009 r., I Sa/Lu 446/09, Lex Nr 573790, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.11.2009 r., IV SA/Wa 1433/09, Lex Nr 589444, wyrok NSA z dnia 2.11.2010 r., I OSK 1625/09, Lex Nr 746693). Kwestia szerokości szlaku drożnego podlega zatem badaniu na późniejszym etapie procesu inwestycyjnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę, wtedy bowiem stosowane będą przepisy techniczne rozporządzenia z 2002r. które określają parametry dojścia i dojazdu do działki budowlanej i do budynków (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 września 2020r., sygn. akt IV SA/Po 991/19, wyrok WSA w Krakowie z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 305/23, wyrok WSA w Rzeszowie z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 861/22, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 65/24). Dywagacje organów na temat niedostatecznej szerokości drogi wewnętrznej były zatem przedwczesne. Sąd nie zgadza się tym bardziej z nałożeniem na wnioskodawców obowiązku rozbudowy i przebudowy istniejącej drogi publicznej w celu zapewnienia należytej obsługi komunikacyjnej dla działki inwestycyjnej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, teren mający dostęp do drogi publicznej nie może jednocześnie zostać uznany za pozbawiony dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji ze względu na parametry techniczne danej drogi publicznej (odpowiednio: publicznego dojazdu do niej). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania a więc, co do zasady dróg (z)lokalizowanych na tym terenie (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2246/13 z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2381/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 781/19). Skoro więc określonej drodze nadano status drogi publicznej, to jej stan techniczny i parametry nie mogą być źródłem ograniczenia w korzystaniu z niej, poprzez wykluczenie właścicieli części nieruchomości z korzystania z tej drogi przy ustalaniu warunków zabudowy. Obowiązek zadbania o to, żeby droga spełniania odpowiednie kryteria i jej parametry nie prowadziły do powstawania zagrożenia, ciąży na gminie, a nie na inwestorach. Kolejną kwestią jest oparcie decyzji obu instancji na negatywnej opinii Zarządu Dróg Miasta Krakowa. W uzasadnieniu Kolegium ograniczono się do przytoczenia treści tej opinii i wskazaniu, że jest to wystarczający dowód dla odmowy ustalenia warunków zabudowy. Opinia taka nie jest tymczasem dla organów w żaden sposób wiążąca, stąd aktualny pozostaje obowiązek szczegółowej oceny zawartych w niej wniosków. Za wadliwe uznać należy bezkrytyczne oparcie się na uzyskanej opinii, w szczególności w sytuacji, gdy – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – opinia odnosi się do innej działki drogowej niż wynikało to z wniosku i nakłada na inwestorów obowiązki rozbudowy drogi publicznej, które nie mają żadnego oparcia w przepisach. Nie miała natomiast racji autorka skargi, która argumentowała, że w pojęciu uzbrojenia terenu nie mieszczą się drogi dojazdowe do terenu inwestycji. Zgodnie z definicją legalną uzbrojenia terenu zawartą w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. pod tym pojęciem należy rozumieć także drogi (w pełnym rozwinięciu: "drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami"). Choć drogi stanowiące uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie mogą być utożsamiane z drogami publicznymi służącymi obsłudze komunikacyjnej tego terenu (w związku z czym Sąd sprzeciwił się powyżej oczekiwaniu organu, aby inwestor dokonał przebudowy drogi publicznej), to nie ma żadnych wątpliwości, że drogi wewnętrzne, służące połączeniu inwestycji z drogą publiczną stanowią już część infrastruktury, której zapewnienie, albo zagwarantowanie, stanowi jeden z warunków sine qua non ustalenia warunków zabudowy. Podsumowując, choć uzasadnienie organów odnośnie uzbrojenia terenu inwestycyjnego okazało się błędne, rozstrzygnięcie należało utrzymać w mocy. Jest bowiem oczywiste, że wobec braku w sąsiedztwie zabudowanej działki, nie jest na tym etapie możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawców. Wobec powyższego skargę należało oddalić, o czym orzeczono na zasadzie art. 151 P.p.s.a.