II OSK 97/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. i S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 620/23 w sprawie ze skargi J. D. i S. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2023 r. znak: DOA.7111.241.2022.MML w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 620/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. D. i S. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2023 r., znak DOA.7111.241.2022.MML w przedmiocie wznowienia postępowania. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. P. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w K. ("inwestor") pismem złożonym 4 maja 2021 r. zgłosiła Wojewodzie Małopolskiemu zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. [...] oraz zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. [...] do parametrów zjazdu publicznego, wspólnego dla działek ew. [...], [...] i [...], jednostka ewidencyjna M.. Wojewoda Małopolski w piśmie z 21 czerwca 2021 r. skierowanym do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania ww. robót budowlanych. J. D. i S. D. w piśmie z 14 czerwca 2022 r. wystąpili do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o wznowienie postępowania w zakresie zgłoszenia robót budowlanych przebudowy zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działek ew. [...], [...], [...] w M., wskazując (bez podawania podstawy prawnej) na jego wadliwość m.in. polegającą na braku uczestnictwa wszystkich zainteresowanych w ww. postępowaniu. Wojewoda Małopolski postanowieniem nr 10/2022 z 30 czerwca 2022 r., na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących przebudowy zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. [...] oraz zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. [...] do parametrów zjazdu publicznego, wspólnego dla działek ew. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości M.. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego uzależniona jest od spełnienia warunków podmiotowych i przedmiotowych. Przesłanki podmiotowe dotyczą organu właściwego w sprawie wznowienia oraz podmiotu będącego stroną, natomiast przesłanki przedmiotowe dotyczą istnienia ostatecznego rozstrzygnięcia oraz dopuszczalności stosowania właśnie tego trybu postępowania. Zatem, organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania, rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania, bada w pierwszej kolejności, czy istnieją podstawy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, w tym czy wniosek o wznowienie został wniesiony przez stronę postępowania. Wojewoda wskazał, że zgłoszenie właściwemu organowi robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę stanowi postępowanie uproszczone – w postępowaniu tym jedyną stroną jest zgłaszający (inwestor) i postępowanie nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia administracyjnego. Brak sprzeciwu właściwego organu powoduje, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. – dalej: "pr.bud.") nie nakładają na organ obowiązku potwierdzenia powstania tego uprawnienia poprzez wydanie aktu administracyjnego. Organ pierwszej instancji przeanalizował również czy przyjęcie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych bez sprzeciwu stanowi milczące załatwienie sprawy w rozumieniu art. 122a K.p.a. Stwierdził jednak, że w jego ocenie nie jest to milczące załatwienie sprawy, gdyż sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi odsyłając wprost do stosowania regulacji rozdziału 8a K.p.a. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w sprawach zgłoszeń dokonywanych na podstawie art. 30 i art. 71 pr.bud. Dlatego też następnie przyjął, że w sprawie przedmiotowego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowalnych nie mają zastosowania przepisy rozdziału 8a K.p.a., a tym samym art. 122g K.p.a., dopuszczający wznowienie postępowania w odniesieniu do spraw objętych regulacją rozdziału 8a K.p.a. W efekcie Wojewoda Małopolski uznał, że wystąpiła przyczyna uzasadniająca wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 i 4 K.p.a. Wziął pod uwagę, że przepisów K.p.a. o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się do instytucji zgłoszenia robót budowalnych; jednocześnie uwzględnił brak decyzji ostatecznej i brak możliwości uznania skarżących za stronę postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia skarżących postanowieniem znak: DOA.7111.241.2022.MML z 5 stycznia 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z 30 czerwca 2022 r. Organ drugiej instancji wskazał, że istota problemu sprowadza się do kwestii, czy przepisy działu II rozdziału 8a K.p.a. mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w pr.bud., tj. czy brak wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych w trybie art. 30 ust. 5 pr.bud., stanowi proceduralną instytucję milczącego załatwienia sprawy. GINB stanął następnie na stanowisku, że milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, na podstawie przepisów pr.bud., nie jest tożsame z tzw. milczącym załatwieniem sprawy, o którym mowa w art. 122a § 1 K.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zatem tryb określony w rozdziale 8a K.p.a. znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźne odesłanie do omawianej regulacji prawnej (milczące załatwienie sprawy). Dalej organ wskazał, że art. 30 pr.bud., regulujący instytucję zgłoszenia robót budowlanych, nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a K.p.a. Nie wynika z niego zatem, że brak wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych stanowi milczące załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 122a K.p.a. Organ II instancji zwrócił również uwagę, że zgłoszenie robót budowlanych należy zaliczyć do czynności materialno-technicznych, do których przepisy K.p.a. nie mają zastosowania. GINB uznał zatem, że w sprawie występuje negatywna przesłanka przedmiotowa do wznowienia postępowania, stąd też orzeczenie Wojewody należało utrzymać w mocy. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; wnieśli J. D. i S. D. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 61a w zw. z art. 138 i 127 K.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie, albowiem przepis ten należy wcześniej zastosować do wniosku inwestora i w tym zakresie powinno być wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek inwestora, albowiem nie istnieje postawa prawna do prowadzenia postępowania z wniosku inwestora i w odniesieniu do projektu nieuzgodnionego i niezatwierdzonego przez właściciela nieruchomości, zgodnie z literalnym brzmieniem porozumienia miasta z inwestorem; 2. kwalifikację sprawy jako czynności materialnotechnicznej z konsekwencją pozbawienia wyniku postępowania nadzoru instancyjnego i sądowoadministracyjnego, 3. art. 6 K.p.a. przez brak podstawy prawnej do przyjęcia wniosku i uwzględnienia statusu inwestora jako wnioskodawcy, 4. art. 10 K.p.a. przez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania, 5. art. 12 K.p.a., poprzez brak wnikliwego badania dowodów i dokumentów, 6. błędne ustalenie stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie przywołali okoliczności dotyczące realizacji przedmiotowej inwestycji; wskazali, że żaden z organów zgłoszeniowych nie zbadał wnikliwie sprawy, przede wszystkim statusu i interesu prawnego oraz faktycznego inwestora, zakresu umocowania pełnomocnika, tytułu prawnego do nieruchomości, z których realizowany jest zjazd i wymaganych zgód na dysponowanie terenem na cele przebudowy. Żaden z organów nie zorientował się w manipulacjach numerami działek względem dokładnych wytycznych w decyzji GDDKiA, które do celów uzgodnieniowych nie są tożsame z działkami na które wskazuje decyzja o zgodnie na przebudowę. Poza tym skarżący podnieśli, że na podstawie projektów i uzgodnień inwestor uzyskał określone prawa, które realizuje przez rozpoczęcie procesu budowlanego. W żadnym z poprzedzających procedur skarżący nie zostali przesłuchani i nie było znane ich stanowisko. Dalej, wskazali na wadliwość projektu inwestycji. Odpowiadając skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżących pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 620/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2023 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, jak i stan prawny znajdujący w niej zastosowanie, wydane i zaskarżone w sprawie orzeczenia ww. organów należy uznać za prawidłowe. Sąd wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., decyzja taka może być wzruszona jedynie w wyjątkowych wypadkach – ściśle określonych w przepisach art. 145 § 1 - art. 145b K.p.a. Przepisy K.p.a. – w przeciwieństwie do trybu zwykłego oraz pozostałych trybów – wyraźnie regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Jak wynika z art. 149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić (tylko i wyłącznie) w drodze postanowienia (o wznowieniu postępowania). Przed wznowieniem postępowania organ administracji zobowiązany jest dokonać sprawdzenia, czy spełnione są łącznie wszystkie elementy natury formalnej, których dopełnienie uzasadnia wydanie wspomnianego postanowienia. W ramach tzw. etapu wstępnego organ winien ustalić czy: wniosek pochodzi od strony; wnioskodawca wskazał podstawę prawną swego żądania; wniosek dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną; wniosek został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 K.p.a. Ocena wystąpienia wad postępowania określonych w art. 145 i nast. K.p.a. odbywa się zaś na kolejnym etapie, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Niespełnienie przesłanek formalnych (warunkujących dopuszczalność zastosowania omawianego trybu) skutkować (co do zasady) musi wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stosownie do art. 149 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. instytucja wznowienia postępowania obejmuje swoim zakresem wyłącznie sprawy zakończone decyzjami ostatecznymi. Trybowi wznowienia postępowania będą również podlegać niektóre sprawy zakończone postanowieniami - co wynika z brzmienia art. 126 K.p.a. stanowiącego, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio m.in. art. 145–152 K.p.a. Przepisów dotyczących wznowienia postępowania nie stosuje się natomiast do czynności materialno-technicznych, ale na mocy art. 122g K.p.a. będą one miały odpowiednie zastosowanie w sprawach zakończonych w sposób milczący, a więc na podstawie art. 122a K.p.a. Zgodnie z art. 122a § 1 i 2 K.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1. nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2. nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). W wyroku z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2615/20, NSA - analizując ww. przepisy K.p.a. i odwołując się do stanowiska doktryny - wskazał, że wprowadzenie do regulacji administracyjnego prawa procesowego instytucji prawnych, zazwyczaj o złożonym charakterze materialnoprocesowym, wymaga powiązania tych instytucji ze zmianą w materialnym prawie administracyjnym, a także, że przepisy prawa procesowego pełnią niejako funkcję służebną wobec przepisów prawa materialnego i dopiero, gdy regulacja prawa materialnego wprost odnosi się do danej instytucji prawa procesowego, możliwe jest jej zastosowanie. Wywiódł następnie, że art. 71 pr.bud., regulujący instytucję zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a K.p.a., a więc nie wynika z niego, że jest jednym z typowych przykładów milczącego załatwienia sprawy przez organ. Taka też sytuacja ma miejsce, zdaniem Sądu, w przypadku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych uregulowanego w art. 30 pr.bud. Zmiana K.p.a. i dodanie w jej wyniku rozdziału 8a regulującego instytucję milczącego załatwienia sprawy (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), nie wywołała bowiem nowelizacji pr.bud.; w konsekwencji w art. 30 tej ustawy brak jest wyraźnego sformułowania "milcząca zgoda" czy "milczące załatwienie sprawy". W świetle art. 122a § 1 K.p.a., który otwiera drogę do stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy, sprawa może być zaś załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zatem, tryb określony w rozdziale 8a K.p.a. znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego zamieści wyraźne odesłanie do omawianej regulacji prawnej; tymczasem, w art. 30 pr.bud. brak jest takiego odesłania. W czasie dokonania kwestionowanego przez skarżących zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, art. 30 ust. 5 pr.bud. stanowił, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 5aa pr.bud. - w brzmieniu obowiązującym w ww. dacie, organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł z urzędu, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 5, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłączało możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 6 i 7, oraz uprawniało inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Przepis ust. 5e stosowało się odpowiednio. Regulacje te do chwili obecnej brzmią tak samo i brak w nich jakiegokolwiek nawiązania do instytucji przewidzianej w rozdziale 8a K.p.a. Nie można wobec tego art. 30 ust. 5 pr.bud. zaliczyć do przepisów szczególnych wprowadzających milczące załatwienie sprawy. W konsekwencji poczynionych uwag Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody, jak również GINB i zgodził się z tymi organami, że brak sprzeciwu organu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych nie stanowi o milczącym załatwieniu sprawy w rozumieniu K.p.a., a to wyklucza możliwość zastosowania art. 122g K.p.a., który stanowi, że do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1. Sąd stwierdził, że skoro przepisy rozdziału 8a K.p.a. nie mogły znaleźć zastosowania, a jednocześnie w sprawie niniejszej nie wydano ostatecznej decyzji administracyjnej czy takiego postanowienia zaskarżalnego zażaleniem, wznowienie postępowania nie mogło mieć miejsca i prawidłowe było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na zasadzie art. 149 § 3 K.p.a. Nadto Sąd stwierdził, że kwestionowane (wnioskiem o wznowienie) zgłoszenie z 4 maja 2021 r. P. sp. z o.o. sp. k. w K., dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie zjazdu indywidulanego i publicznego z drogi krajowej nr [...], zostało przyjęte bez sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego. Dopiero wniesienie sprzeciwu do ww. zgłoszenia w formie decyzji, stanowiłoby początek jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, umożliwiając następnie (po spełnieniu wymogów formalnych) zastosowanie trybów nadzwyczajnych K.p.a. Taka jednak sytuacja nie wystąpiła, a wobec tego uruchomienie z wniosku skarżących postępowania w trybie wznowienia nie było możliwe; wniosek ten należało załatwić formalnie, co też uczyniono – wydając w pierwszej instancji postanowienie o odmowie wznowienia z prawidłowym uzasadnieniem. Uznając orzeczenia wydane w sprawie za prawidłowe Sąd miał też na względzie, że choć weryfikacja zgłoszenia przewidzianego w art. 30 pr.bud. i przyjętego bez sprzeciwu, w trybie nadzorczym nie jest dopuszczalna, to jednak przepisy prawa materialnego dają instrumenty do sprawdzenia czy nie doprowadziło to do naruszenia (obejścia) prawa. Organy nadzoru budowlanego są bowiem uprawnione do weryfikacji robót budowlanych, także tych realizowanych na podstawie zgłoszenia zaakceptowanego uprzednio przez organ architektoniczno-budowlany (z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) i ewentualnie wdrożenia odpowiedniej procedury służącej doprowadzeniu ich do stanu zgodnego z prawem. Wskazał na to NSA w wyroku z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21, w którym to wprawdzie uznał, że art. 30 ust. 5 pr.bud. jest przykładem milczącego załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 122 K.p.a., ale jednocześnie przyjął, że do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie może znaleźć zastosowania tryb nadzorczy z K.p.a., albowiem art. 122g K.p.a. wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów regulujących te tryby. Dostrzegając inne sposoby (uregulowane w pr.bud.) oceny zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (w istocie: robót prowadzonych na jego podstawie), NSA wykluczył w konsekwencji możliwość zastosowania art. 156 § 1 K.p.a. do omawianego rodzaju zgłoszenia. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd dodatkowo stwierdził, że instytucja zgłoszenia stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a właściwie jest odpowiednikiem wniosku o pozwolenie na budowę. Zgłoszenie jest to sui generis wniosek o milczącą akceptację organu względem zgłaszanego zamierzenia budowlanego. W tej sytuacji milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu, uprawnia do podjęcia robót budowlanych. Opiera się na materiale dokumentacyjnym dostarczonym przez stronę wraz ze zgłoszeniem. Organ dokonuje ich analizy, może żądać ich uzupełnienia, niemniej jednak nadal na tym etapie nie porusza się w postępowaniu, do którego znajdują zastosowanie przepisy K.p.a. Te znajdują zastosowanie dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie; decyzję tę organ wydaje w postępowaniu wszczętym z urzędu, gdy ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu (por. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 941/18). To w końcu musi także prowadzić do wniosku, że zajmując się zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych właściwy organ nie ma prawnych możliwości zastosowania wskazanego w skardze art. 61a K.p.a. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli J. D. i S. D. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wystarczający, podczas gdy w rzeczywistości charakteryzowało się ono brakiem dostatecznej wnikliwości i rzetelności prowadząc do nieprawidłowego określenia interesu społecznego i podtrzymania decyzji wydanej na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło ono do oddalenia skargi w sytuacji, gdy właściwa ocena działań organu powinna prowadzić do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji o udzieleniu zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., przez nieuchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej pomimo tego, że zostało ono wydane z naruszeniem wskazanych przepisów K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, przyjęciem, że organ prawidłowo załatwił sprawę, podczas gdy sposób działania wymuszał na organie dokładne ustalenie stanu faktycznego, a następnie wykonania analizy technicznej w zakresie faktycznej możliwości wykonania przebudowy zjazdu, zwłaszcza w zakresie spełnienia przesłanki zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego; 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sadów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. 2019, poz. 2167), dalej jako "pusa.", w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuwzględnieniu statusu rozstrzygnięcia sprawy jako decyzji organu, pomimo że załatwienie sprawy zostało dokonane bez wyczerpującego zgromadzenia oraz wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w zakresie natężenia ruchu na drodze krajowej nr [...] w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a także bez wyjaśnienia wad projektowych i wpływu zjazdu na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynność ruchu, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, a przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej oraz nienależyte wykonanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji; 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy K.p.a., poprzez oddalenie skargi i nieuwzględnienie tego. że zaskarżony akt administracyjny został wydany na niekorzyść strony odwołującej się; 5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy K.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez uznanie, że możliwe jest zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wykonanie łuku zjazdu zgodnie z zasadami projektowania dróg, z zachowaniem minimalnego promienia oraz wykonanie zaokrągleń; 6. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy K.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez uznanie, że przebudowa zjazdu w sposób określony decyzją zwiększy bezpieczeństwo ruchu drogowego, a faktycznie zmierza do zwiększenia intensywności ruchu bez zbadania wpływu na istniejący ruch na drodze na którą ma być realizowany zjazd; 7. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy K.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji błędnego ustalenia stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie obejścia przepisów prawa w związku z tym, że wnioskodawca w niniejszej sprawie nie posiada interesu prawnego i faktycznego do wnioskowania o zjazd na korzyść nieruchomości nie przylegającej do działki drogowej; 8. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oddalenie skargi i uznanie, że pierwotna decyzja Generalnego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 grudnia 2020 r. znak DPZ.WPAZOD.4241.60.2020.AS. 1 mimo zaskarżenia i nierozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowoadminstracyjnym odpowiada prawu pomimo tego. że udzielenie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oraz zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do parametrów zjazdu publicznego, wspólnego dla działek nr [...], [...] i [...], położonych w miejscowości M., na warunkach określonych decyzją, w szczególności w sytuacji gdy zjazd do działki nr [...] nie będzie spełniać waloru bezpieczeństwa, oraz błędne uznanie, że rozwiązanie określone decyzją daje prymat interesowi społecznemu, a nie interesowi faktycznego wnioskodawcy pod kątem prywatnoprawnej inwestycji; 9. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że budowa zjazdu z drogi krajowej nie wpływa na pogorszenie warunków bezpieczeństwa i płynności ruchu na przedmiotowym odcinku drogi, pomimo braku materiału dowodowego potwierdzającego powyższe twierdzenie; 10. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o zaistnieniu sytuacji zwiększenia zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa drogowego, podczas gdy z uwagi na istniejącą szkołę zlokalizowanie zjazdu w sposób proponowany przez organ doprowadziłoby m.in. do zagrożenia ruchu pieszego dzieci; 11. art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z § 77, § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zaniechanie zbadania czy w niniejszej sprawie możliwe jest spełnienie wymogów w zakresie warunków technicznych, określonych we wskazanych przepisach, a których dopełnienie jest kluczowe dla oceny ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym i w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o nieustalony stan faktyczny, a zatem uznanie, że przesłanki w nich określone zostały spełnione. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – teks jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a pozostałe strony nie wniosły o jej przeprowadzenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. D. i S. D. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie ma związku z zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organów administracji, że dokonanie zgłoszenia budowy, od którego właściwy organ administracji nie wniósł sprzeciwu jest czynnością materialno-techniczną. W konsekwencji niewniesienie sprzeciwu od zgłoszenia budowy, zdaniem WSA, nie może być uznane za milczące załatwienie sprawy, co z kolei wyklucza możliwość zastosowania art. 122g K.p.a., a tym samym niedopuszczalne jest zastosowanie w takiej sytuacji instytucji wznowienia postępowania. To z kolei oznacza, zdaniem Sądu I instancji, że organy administracji zasadnie odmówiły wznowienia postępowania. W skardze kasacyjnej nie zostały podniesione zarzuty błędnej wykładni art. 149 § 3 K.p.a., art. 122 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 122g K.p.a. W konsekwencji skarga kasacyjna nie dawała podstaw do podważenia zaskarżonego wyroku. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego mogłyby być przedmiotem oceny gdyby doszło do wznowienia postępowania. Ocena taka nie może być natomiast dokonana w sprawie, której przedmiotem oceny jest, co do zasady, dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej zgłoszeniem budowy, od którego nie został zgłoszony sprzeciw. Jedynie informacyjnie wskazać należy, że kwestia dopuszczalności wznowienia postępowania w opisanej wyżej sytuacji była już przedmiotem analizy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/21, NSA wyraził pogląd, że unormowanie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego odpowiada hipotezie art. 122a § 2 pkt 2 K.p.a., w myśl którego sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym, organ ten nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). W art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego unormowano instytucję zgłoszenia budowy lub wykonania określonych robót budowlanych jako rozwiązanie alternatywne dla pozwolenia na budowę, zastrzeżone dla przypadków enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Stosownie do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Przeszkodą do zakwalifikowania regulacji z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jako milczącej zgody nie jest argumentacja wskazująca na to, że zgłoszenie robót budowlanych nie stanowi "żądania strony" w rozumieniu art. 122 § 2 K.p.a. Przy rozstrzyganiu kwestii stosowania przepisów K.p.a. w sprawach załatwianych milcząco, należy aktualnie uwzględnić zmianę art. 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (por. J. Piecha, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Komentarz KPA, s.1038 - 1040). Wobec powyższego w aktualnym stanie prawnym nie jest przekonująca koncepcja, że zgłoszenie robót budowlanych rozpatrywane jest w trybie pozajurysdykcyjnym. Zgłoszenie robót budowlanych inicjuje postępowanie, w którym organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek podjąć szereg czynności wyjaśniających celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie niezbędnym do kwalifikacji prawnej robót budowlanych i zbadania zgodności z prawem przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W zależności od dokonanych ustaleń, organ architektoniczno-budowlany może żądać od inwestora, w drodze postanowienia, uzupełnienia zgłoszenia (art. 30 ust. 5c) oraz może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem (art. 30 ust. 7), bądź wnieść sprzeciw lub przyjąć zgłoszenie bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5). Uprawnione jest wnioskowanie, że zgłoszenie robót budowlanych (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego) stanowi żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która może być załatwiona milcząco w razie niewniesienia sprzeciwu, stosownie do art. 122a § 1 K.p.a. Brak w przepisach Prawa budowlanego wyraźnego odesłania do rozdziału 8a K.p.a. nie oznacza, że regulacja zawarta w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego nie jest przepisem szczególnym stanowiącym o milczącym załatwieniu sprawy w myśl art. 122a § 1 K.p.a. Wraz z wprowadzeniem do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucji milczącego załatwienia sprawy, pojawiły się wątpliwości czy dotyczy ona również obowiązujących przed nowelizacją regulacji szczególnych, których normy prawa materialnego uzależniają ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki od milczenia organu, tak jak w przypadku art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W szczególności problematyczna okazała się interpretacja art. 122a § 1 K.p.a. stanowiącego, że sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zdaniem NSA, za przekonujące uznać należy stanowisko tych przedstawicieli doktryny, którzy traktują art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jako "przepis szczególny" w rozumieniu art. 122a § 1 K.p.a. Niewątpliwie regulacja art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego odpowiada istocie milczącej zgody, zdefiniowanej w art. 122a § 2 K.p.a., a zatem brak w przepisach Prawa budowlanego wyraźnego odesłania do rozdziału 8a K.p.a. nie powinien być przeszkodą do kwalifikacji przypadku niewniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych jako milczącego załatwienia sprawy w myśl art. 122a § 1 K.p.a. Dokonując interpretacji art. 122a § 1 K.p.a. należy racjonalnie założyć, że wprowadzenie kodeksowej regulacji powinno mieć na celu uporządkowanie i ujednolicenie występujących w porządku prawnym przypadków milczącego załatwienia sprawy, z zastrzeżeniem, iż przepisy rozdziału 8a K.p.a. - mając charakter ramowy - mogą stanowić uzupełnienie istniejących unormowań materialnoprawnych, ale bez ich modyfikacji. Rozważając zatem zastosowanie regulacji kodeksowej należy zbadać, czy zawarta w przepisach prawa materialnego konstrukcja milczącego załatwienia sprawy odpowiada definicjom zawartym w art. 122a § 2 K.p.a. NSA stwierdził, że zawarte w art. 122g K.p.a. odesłanie z klauzulą odpowiedniego zastosowania nadzwyczajnych trybów wznowienia postępowania (rozdział 12) i uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności decyzji (rozdział 13) wymaga wnikliwego rozważenia, które z przepisów wymienionych rozdziałów K.p.a. mogą znaleźć zastosowanie w konkretnej sprawie załatwionej milcząco. Niewątpliwie dopuszczona przez ustawodawcę weryfikacja prawidłowości milczącego załatwienia sprawy ma uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku prawnego, a zwłaszcza podmiotów, których interesu prawnego dotyczy taka sprawa. Podkreślić bowiem należy, że milczące załatwienie sprawy nie podlega kontroli ani w toku instancji, ani też na drodze sądowej. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej K.p.a. stwierdzono, że: "Na potrzeby weryfikacji legalności działania administracji, w tym także implementowania wyniku sądowej kontroli milczącego załatwienia sprawy, niezbędne jest jednak stworzenie możliwości "reaktywowania" milcząco załatwionej sprawy poprzez jej ponowne rozpatrzenie i wydanie decyzji. Ponowne rozpatrzenie sprawy byłoby drogą otwierającą możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od organu, który załatwił sprawę w sposób milczący z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę, że przy milczącym załatwieniu sprawy brak w obrocie prawnym aktu administracyjnego, nie można zastosować tu bezpośrednio tradycyjnych trybów jego weryfikacji. Proponuje się jednak, aby ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej milcząco było możliwe w razie spełnienia przesłanek właściwych dla trybów nadzwyczajnych (w szczególności wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji). Przepisy regulujące tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego powinny znajdować odpowiednie zastosowanie do spraw załatwionych milcząco. W szczególności w przypadkach, o których mowa w art. 145, art. 154, art. 155, art. 156 czy art. 161 K.p.a. właściwy organ mógłby – odpowiednio – uchylić lub zmienić rozstrzygnięcie sprawy (które nastąpiło w trybie art. 122a i n. K.p.a.), albo stwierdzić jego nieważność" (Sejm VIII kadencji, druk nr 1183 s. 51-52). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie, iż art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego dopuszcza milczące załatwienie sprawy w formie przewidzianej w art. 122 § 2 pkt 2 K.p.a. nie oznacza automatycznie, że sprawa załatwiona wskutek zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ bez sprzeciwu podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 w zw. z art. 122g K.p.a. Przewidziana w art. 122g K.p.a. możliwość poddania weryfikacji stanów zaistniałych wskutek milczącego załatwienia sprawy wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów rozdziałów 12 i 13 K.p.a., a więc sprawdzenia, czy przepisy tych rozdziałów w konkretnej kategorii spraw mogą być zastosowane wprost, bądź z odpowiednimi modyfikacjami, czy też nie mogą być w ogóle zastosowane. W odniesieniu do załatwionej milcząco sprawy wskutek zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. w zw. z art. 122g K.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawarte w Prawie budowlanym odrębne regulacje umożliwiające weryfikację zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych w trybie zgłoszenia. Zaakcentowania wymaga, że o ile uruchomienie trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 156 K.p.a. pozwala na wyeliminowanie skutków prawnych tylko kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa, to mechanizmy kontrolne przewidziane w Prawie budowlanym mogą być uruchomione w szerszym zakresie przez organy nadzoru budowlanego, do kompetencji których należy m.in. kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym badanie prawidłowości postępowań administracyjnych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). Stosownie do art. 48, art. 49b oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego prowadzą postępowania ukierunkowane na badanie zgodności z prawem obiektów budowlanych i robót budowlanych, z możliwością stosowania sankcji rozbiórki bądź nałożenia innych obowiązków w celu ich legalizacji. Co ważne, przedmiotowe postępowania mogą być inicjowane również przez podmioty, których interes prawny podlega ochronie w przypadkach tzw. samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2011 r. II OSK 734/10 wskazał, że dokonanie zgłoszenia i brak sprzeciwu właściwego organu w żadnym razie nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia, czy inwestycja została wykonana na podstawie zgłoszenia z naruszeniem prawa. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przyjmuje się również, że przesłanką zastosowania art. 48 Prawa budowlanego jest całkowite zignorowane przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w zgłoszeniu zastosowanie znajdzie tryb naprawczy przewidziany w art. 50-51 tej ustawy (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/4; wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 1460/10; wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11; wyrok z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1310/14; wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., II OSK 2864/14, 28 listopada 2018 r. II OSK 2954/16). Należy również zwrócić uwagę na ukształtowany pogląd, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niezłożenia sprzeciwu wobec zgłoszenia zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania, z wyjątkiem przypadku wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyroki NSA: z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 199/15 i II OSK 201/15, z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2533/14, z dnia 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 819/15, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 831/15; z 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1103/14, z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1313/14, z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1595/16, z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 294/16). W praktyce orzeczniczej sądy administracyjne rozpoznają sprawy, w których przykładowo inwestor wprawdzie zgłosił wykonanie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, ale rzeczywistym jego zamiarem było wykonanie robót budowlanych zasadniczo odbiegających od robót objętych zgłoszeniem, co jest traktowane jako forma samowoli budowlanej (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, pkt 16, Komentarz do art. 30, opublikowany WK.2016 oraz powołane tam wyroki sądów administracyjnych). Ponadto, trybem naprawczym art. 50-51 Prawa budowlanego objęte są przypadki prowadzenia, bądź zrealizowania robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, m.in. gdy są wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, lub zagrożenia środowiska, bądź na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego). Przy czym niezgodność w podanym zakresie może wynikać zarówno z faktu niewniesienia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również faktu wykonania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu (por. Prawo budowlane, komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 10 wydanie, C.H. Beck, s. 610-615 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Z tych względów, zdaniem NSA, należy uznać, że w sprawach zgłoszeń robót budowlanych przyjętych bez sprzeciwu (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) nie ma potrzeby korzystania z trybu weryfikacji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a., skoro organy nadzoru budowlanego są uprawnione na podstawie przepisów Prawa budowlanego do sprawdzenia legalności obiektów budowlanych i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia, a w razie stwierdzonych naruszeń prawa - do wdrożenia procedury mającej doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie zgodzić się należy z poglądami, że Prawo budowlane zawiera kompleksowe unormowania regulujące w sposób szczególny weryfikację przez organy nadzoru spraw załatwionych na podstawie zgłoszenia, co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 156 § 1 K.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. II OSK 2625/20, 16 grudnia 2020 r. II OSK 2615/20). Art. 30 ust. 5, 5aa, 6a Prawa budowlanego, normując szczegółowe kwestie procedury zgłoszeniowej, wyłącza także zastosowanie przepisów art. 122b i 122c, stosownie do reguły lex specialis derogat legi generali. Tak więc regulacje kodeksowe mogą w omawianych sprawach mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim brak jest stosownych unormowań w Prawie budowlanym. Wskazówką przy rozstrzyganiu spornych kwestii jest konstatacja, że: "wobec niedokonania nowelizacji przepisów ustaw z zakresu prawa materialnego, odwołujących się do konstrukcji milczącego załatwienia sprawy przed wejściem w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. - w zakresie, w jakim ustawy szczególne nie zawierają odmiennych uregulowań, przepisy rozdziału 8a Kodeksu podlegają zastosowaniu" (zob. M. Kamiński, w: Milczące załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej, s. 47). Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Niewniesienie przez organ administracji sprzeciwu od zgłoszenia budowy jest milczącym załatwieniem sprawy. Nie mają natomiast w tym przypadku zastosowania nadzwyczajne tryby wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji takie jak stwierdzenie nieważności i wznowienia postępowania, gdyż w odniesieniu do sprawy załatwionej w formie niewniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy zastosowanie mają rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.