III SA/Łd 436/24

Dnia 22 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Asystent sędziego Beata Drożdż, Protokolant, w składzie następującym: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 roku spraw ze skarg Wojewody Łódzkiego i Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 1 marca 2024 roku nr LXXX/562/24 w przedmiocie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w Działoszynie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Działoszyn na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Działoszynie podjęła w dniu 1 marca 2024 r. uchwałę nr LXXX/562/24 w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w Działoszynie. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 25 ust. 4, ust. 6, ust. 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, 572, 1463, 1688), dalej u.s.g. oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu rady gminy (Dz. U. poz. 1974). W § 1 ust. 1 uchwały ustalono, że radnemu Rady Miejskiej w Działoszynie w związku z wykonywaniem mandatu radnego i pełnionych funkcji przysługują diety miesięczne w wysokości: 1) Przewodniczącemu Rady Miejskiej - 50%; 2) Wiceprzewodniczącym Rady Miejskiej i Przewodniczącym Komisji Rady Gminy - 45%; 3) pozostałym radnym - 40%. W razie zbiegu uprawnień do dwóch lub więcej diet, o których mowa w § 1 uprawniony otrzymuje jedną dietę o najwyższej wysokości z przysługujących mu tytułów. Dieta miesięczna płatna jest za okres miesiąca z dołu (§ 2 i § 3 uchwały). W § 4 uchwały ustalono, że w przypadku zmiany funkcji pełnionej przez radnego, od której uzależniona jest wypłata diety lub jej wysokość w trakcie trwania miesiąca kalendarzowego, wymiar diety ryczałtowej za dany miesiąc ustala się proporcjonalnie, przyjmując za miesiąc łącznie 30 dni. W § 5 wskazano, że w razie objęcia mandatu radnego lub funkcji w trakcie kadencji, dieta miesięczna przysługuje w następnym miesiącu po objęciu mandatu lub funkcji. W § 6 ustalono, że wypłata diet, za dany miesiąc kalendarzowy, następuje jednorazowo w terminie do dnia 10 następnego miesiąca na podstawie list sporządzonych w oparciu o listy obecności na sesjach rady oraz komisjach. Dieta wypłacana jest w kasie Urzędu Miasta i Gminy Działoszyn lub przelewem na wskazane przez radnego konto bankowe. Z kolei w § 7 ust. 1 wskazano, że nieobecność radnego na sesji Rady Miejskiej oraz posiedzeniu Komisji Stałych powoduje każdorazowo, niezależnie od przyczyny, potrącenie: 1) przewodniczącemu Rady Miejskiej 20% sumy należnej diety; 2) pozostałym radnym 20% sumy należnej diety. Jeżeli radny wykonywał obowiązki związane z pełnieniem funkcji radnego, które uniemożliwiały mu obecność na posiedzeniu sesji lub komisji stałej, dieta nie ulega obniżeniu (§ 7 ust. 2). W § 8 uchwały przyjęto, że radny może złożyć pisemne oświadczenie o rezygnacji z całości lub części diety albo o przeznaczeniu jej na inny cel, wskazany w oświadczeniu cel. W uzasadnieniu do uchwały Gmina wskazała, że przepis art. 25 ust. 6 u.s.g. stanowi, że wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4 krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, co zostało wprowadzone ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1834). Kwota bazowa dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe wynikająca z ustawy budżetowej na 2021 rok to kwota 1 789,42 zł. Ponadto organ dokonał przeliczenia i wskazał, że kwota bazowa: 1 789,42 zł, x 240% x 50% 2 147,31 zł (max. dieta dla radnego Rady Miejskiej w Działoszynie). Radnemu Rady Miejskiej w Działoszynie w związku z wykonywaniem mandatu radnego i pełnionych funkcji przysługują diety miesięczne w wysokości: 1) Przewodniczącemu Rady Miejskiej - 50%, tj. 2 147,00 zł; 2) Wiceprzewodniczącym Rady Miejskiej i Przewodniczącym Komisji Rady Gminy - 45%, tj. 1 933,00 zł; 3) pozostałym radnym - 40% tj. 1 718,00 zł. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Łódzki zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 25 ust. 4 u.s.g. przez ustalenie mocą § 1 ust. 1 pkt 1-3 zaskarżonej uchwały procentowego sposobu obliczania wysokości przysługujących diet radnym i radnym sprawującym funkcję przewodniczącego rady miejskiej i wiceprzewodniczącego rady miejskiej oraz przewodniczących komisji rady miejskiej bez określenia podstawy, od której należy wyliczyć wysokość diety. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu, które zostało załączone do uchwały wskazano podstawę wyliczenia wysokości diet, sposób jego wyliczenia oraz dokładne kwoty, które przysługują w związku z wykonywaniem mandatu radnego i pełnionych funkcji. W ocenie skarżącego uszczegółowienie wprowadzonej zasady obliczania wysokości diet w uzasadnieniu do uchwały nie można uznać za prawidłowe wypełnienie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 25 ust. 4 ustawy, ponieważ nie stanowi ono integralnej części uchwały, a w konsekwencji nie podlega publikacji we właściwym dzienniku urzędowym. Zdaniem skarżącego takie działanie Rady Miejskiej w Działoszynie uniemożliwia adresatom uchwały ustalenie wysokości diet. Ponadto skarżący wskazał, że § 7 ust. 1 pkt 1-2 uchwały jest ściśle powiązany z zaskarżoną regulacją, zatem nie jest możliwe również określenie wysokości potrącenia z powodu nieobecności radnego na sesji rady miejskiej oraz na posiedzeniu komisji stałych. Rada została upoważniona do określenia zasad, na jakich radnemu przysługuje dieta, a kluczowym elementem tych zasad jest określenie wysokości diety. Zdaniem skarżącego dla zachowania przejrzystości i czytelności przepisów wskazane jest określenie diety przez ustalenie konkretnej kwoty, która będzie przysługiwała w związku z wykonywaniem mandatu radnego i pełnionych funkcji. Brak jasnych i kompletnych postanowień uchwały może wywoływać wątpliwości interpretacyjne u adresatów tej uchwały, czego skutkiem może być dowolność ustalania wysokości diet. W odpowiedzi na skargę Gmina Działoszyn wniosła o oddalenie w całości skargi Wojewody Łódzkiego, ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Gmina wskazała, że wbrew twierdzeniom skarżącego uzasadnienie uchwały stanowi jej integralną część, która pozwala jednoznacznie określić jej wysokość. Jednakże organ dokona uzupełnienia treści poprzez dodanie zapisu: "kwoty maksymalnej wysokości diety wynikającej z art. 25 ust. 6 u.s.g. oraz rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie art. 25 ust, 7 ustawy o samorządzie gminnym z uwzględnieniem liczby mieszkańców gminy". Gmina wyjaśniła, że w trakcie analizy procesu powstawania przedmiotowej uchwały ustalono, że projekt skierowany pod obrady zawierał ten zapis, a błąd powstał na etapie zamieszczania jej treści w legislatorze. Z tego wynika, że przez Radę została podjęta uchwała o treści zawierającej podstawę wyliczenia, wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności całego aktu. Skargę na powyższą uchwałę wniósł również Prokurator Rejonowy w Sieradzu zarzucając: 1) dokonane przepisem § 4 istotnego naruszenie art. 25 ust. 4, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające na wadliwym wykonaniu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego przez uchwalenie, że w przypadku zmiany przez radnego pełnionej funkcji, proporcjonalne ustalanie wymiaru diety, następować będzie w oparciu o okres miesięczny, który ma wynosić łącznie 30 dni, i w ten sposób niezasadne, w zależności od danego miesiąca kalendarzowego, pomniejszenie lub zwiększenie wymiaru przysługującego radnym świadczenia rekompensacyjnego; 2) dokonane przepisem § 5 istotnego naruszenie art. 25 ust. 4 i 8, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP polegające wadliwym wykonaniu upoważnienia do stanowienia prawa miejscowego przez przyjęcie, że w przypadku objęcia przez radnego mandatu w trakcie kadencji, dieta miesięczna przysługiwać będzie dopiero w następnym miesiącu, i w konsekwencji ograniczenie wymiaru przysługującego radnym wyrównania finansowego za utracone zyski, czy też wynagrodzenie za wykonaną pracę, które wystąpiły w związku z wykonywaniem mandatu; 3) istotne naruszenie art. 25 ust. 4, i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP, polegające na niepełnym wykonaniu delegacji do stanowienia prawa miejscowego przez: - zaniechanie uregulowania zasad ustalenia wysokości diety radnych Rady Miejskiej w Działoszynie, w przypadku niewykonywania przez nich mandatu, w przypadkach innych niż nieobecność radnego na sesji Rady Miejskiej oraz posiedzeniu Komisji Stałych; - zaniechanie uregulowania zasad ustalenia zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym i naruszenie w tym zakresie dodatkowo art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego; 4) dokonane przepisem § 8 istotnego naruszenia art. 25 ust. 4, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 7 i 94 Konstytucji RP polegającego na wyjściu poza upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego przez przyznanie radnym aktem prawa miejscowego uprawnienia do zrzeczenia się całości lub części diety albo przeznaczenia jej na wskazany cel. Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi, odnosząc się do § 4 uchwały, wskazał, że dla potrzeb ustalania proporcjonalnego wymiaru miesięcznej diety, organ samorządowy przyjął, że ów miesiąc zawsze będzie liczył 30 dni. W tym samym przepisie mowa jest jednak o miesiącu kalendarzowym. Jednak w kalendarzu tylko cztery miesiące liczą 30 dni. Tylko w odniesieniu do tych 4 przypadków kwestionowany przepis nie będzie wzbudzał żadnych zastrzeżeń. Jeżeli zaś zastosować go do pozostałych miesięcy, to zachowując się zgodnie z dyspozycją z § 4 albo dojdzie do pozbawienia radnego (w ujęciu proporcjonalnym) części diety w przypadku pozostałych 7 miesięcy kalendarzowych, albo w przypadku szczególnego miesiąca jakim jest luty, do niezasadnego jej zwiększenia. Prokurator wskazał także, że organ w § 5 uchwały organ nie ujął przypadku objęcia mandatu radnego lub funkcji w niepełnym okresie rozliczeniowym, przepisem § 4 lub nie nadał mu bliźniaczej formy (pominąwszy przyjęcie 30 dniowego formatu miesiąca). Być może ta jednostka redakcyjna uchwały miała być jakimś nawiązaniem do przepisu § 3. Zgodne z literalnym brzmieniem § 5 organ, pozbawił daną kategorię radnych, diety przysługującej za część miesiąca, w którym objęli oni mandat lub funkcję, przyznając im to uprawnienie dopiero w "następnym miesiącu". Zdaniem skarżącego doszło w ten sposób do naruszenia art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. i art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Nawet jeśli założyć (wbrew literalnemu brzmieniu), że przepis § 5 dotyczy nie prawa do diety w proporcjonalnej wysokości, a uregulowania okresu rozliczeniowego w jakim ta będzie wypłacana stosownie do § 3, to doszło przynajmniej do stworzenia przepisu niejasnego. Prokurator wskazał także, że przyjęcie przez organ stanowiący zasady ustalania wysokości diet w formie ryczałtowej, powinno być powiązane z aktywnością radnego związaną z wykonywaniem mandatu lub brakiem takowej. Dlatego uchwała podejmowana w oparciu o art. 25 ust. 4 powinna przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego takich obowiązków. Zaskarżona uchwała uregulowała to zagadnienie jedynie częściowo, ograniczając się jedynie do frekwencji radnych na sesjach rady i posiedzeniach komisji. Przepisem § 7 przewidziała "potrącenie" części należnej diety w przypadkach nieobecności radnego na sesji Rady Miejskiej oraz posiedzeniu komisji stałych, z zastrzeżeniem nieobecności spowodowanej wykonywaniem obowiązków związanych z pełnieniem funkcji radnego. Zastrzeżenie to dotyczy jednak nadal wyłącznie, nieobecności na sesjach i posiedzeniach. Brak jest w zaskarżonej uchwale uregulowania sytuacji, w której w danym miesiącu nie odbywają się sesje lub posiedzenia komisji, a także gdy radny nie wykonuje swojego mandatu z przyczyn od niego nienależnych, np. związanych z chorobą, czy innych niezależnych od niego okoliczności. Rada Miejska w Działoszynie nie wykonała więc w całości upoważnienia do stanowienia prawa z art. 25 ust.4 u.s.g. Zastosowanie przepisu § 7 zaskarżonej uchwały może prowadzić do sytuacji, w której radny wbrew ustawie nie może otrzymać diety w przypadkach, gdy będzie wykonywał swój mandat, a jedynie nie będzie obecny na sesjach i posiedzeniach. Bez dodatkowych regulacji przedmiotowy przepis prowadzi ponadto do domniemania, że diety należą się radnym tylko za udział w posiedzeniach danych gremiów. W ocenie skarżącego Rada Miejska nie wykonała w pełni delegacji ustawowej nie tylko w odniesieniu do diet. Przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. przekazał organom samorządowym kompetencję do uregulowania zasad ustalania diet oraz uregulowania zasad zwrotu kosztów podróży służbowych przysługujących radnym. Wbrew tak zakreślonym zakresem Rada Miejska w Działoszynie, wykonując delegację ustawową, zaniechała zupełnie uregulowania materii związanej z podróżami służbowymi. Zawartość dostępnej wersji elektronicznej Dziennika Urzędowego Województwa Łódzkiego oraz BIP pozwala na stwierdzenie, że Rada Miejska nie uregulowała danego zagadnienia odrębną uchwałą. Ponadto Prokurator wskazał, że zastrzeżenia budzi sposób, w jaki przepisem § 7 organ ustalił zasady obniżania diety radnego również w przypadkach absencji na posiedzeniach rady czy komisji. W § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 przyjęto bowiem, że dieta radnego ulega każdorazowo obniżeniu o 20% za nieobecność radnego i przewodniczącego Rady Miejskiej na sesji rady lub komisji stałej. Zdaniem skarżącego Rada ignoruje w ten sposób potencjalny problem łączący się z liczbą posiedzeń ciał statutowych w perspektywie przyjętego okresu rozliczeniowego. Nawet w tak wąskim zakresie, bo ograniczonym jedynie do obecności na posiedzeniach, przywołany przepis sprawdza się tylko w części stanów faktycznych, tj. przy założeniu, że w miesiącu nie odbędzie się więcej niż pięć posiedzeń rady, czy komisji stałych. W przeciwnym wypadku na mocy tej regulacji radny lub przewodniczący Rady: - który nie uczestniczył w danym miesiącu w 5 posiedzeniach Rady lub komisji stałych, a był obecny na 6 i każdej następnej, zostanie pozbawiony diety w pełnym wymiarze; - który nie uczestniczył w 5 posiedzeniach lub komisjach stałych, jak i ten, który nie uczestniczyłby w wielokrotności tej liczby posiedzeń, spotka się z takim samym obniżeniem wysokości diety, czyli nieadekwatnie do stopnia swojej mandatowej aktywności. W ocenie Prokuratora nie stanowi wady aktu prawa miejscowego proporcjonalne obniżanie przysługującej diety. Zaskarżona uchwała poza powyżej kwestionowanymi przepisami zwiera też przepis, którego w oczywisty sposób nie można ocenić jako wykonanie delegacji z art. 25 ust. 1 u.s.g., bo zgodnie z nim dany organ samorządowy ma na drodze aktu prawa miejscowego ustalić nie mniej i nie więcej zasady, na jakich radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Na tym też jego rola jako prawodawcy się kończy. Organ samorządowy nie ma legitymacji do regulowania zagadnień innych niż przekazane. Tymczasem zgodnie z § 8 zaskarżonej uchwały radny może złożyć pisemne oświadczenie o rezygnacji z całości lub z części diety albo o przeznaczeniu jej na inny, wskazany w oświadczeniu cel. Powyższą skargę zarejestrowano pod sygn. III SA/Łd 898/24. W odpowiedzi na skargę Prokuratora Gmina wniosła o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania. Zdaniem Gminy w zakresie zarzutu z pkt 4 uchwała nie pozbawia radnego diety, a jedynie wskazuje na możliwość swobodnego dysponowania przez niego tym świadczeniem, co jest działaniem dopuszczalnym przez ustawodawcę, gdyż brak jest w ustawie o samorządzie gminnym regulacji o braku możliwości zrzeczenia się przez radnego diety. Gmina odniosła się też do pozostałych zarzutów skargi, tj. do zarzutu z pkt 1, z pkt 2 i wskazał, że organ nadzoru nie zarzucił skarżonej uchwale błędów, na które wskazuje prokurator. W zakresie zarzutu z pkt 3 wskazano, że nie ma konieczności uregulowania w jednym akcie prawnym kwestii diet i rozliczenia delegacji radnych, gdyż ustawodawca nie nakazał uregulowania tych kwestii w jednym akcie prawnym. Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2025 r. Sąd postanowił połączyć sprawę o sygn. III SA/Łd 436/24 ze sprawą o sygn. III SA/Łd 898/24 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalej prowadzić pod sygn. III SA/Łd 436/24. W piśmie z 13 stycznia 2025 r. pełnomocnik Wojewody Łódzkiego odnosząc się do zobowiązania Sądu wyjaśnił, że: 1) w zakresie wadliwości § 4 uchwały, organ nadzoru nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa w tym zakresie. Również podczas oceny legalności aktów prawnych podejmowanych przez inne jednostki samorządu terytorialnego, organ nadzoru nie kwestionował tak skonstruowanych regulacji w aktach walidacyjnych. 2) odnośnie § 5 uchwały, organ nadzoru przychyla się do argumentacji wskazanej w skardze Prokuratora Rejonowego w Sieradzu; 3) odnośnie braku uregulowania przez Radę Miejską w Działoszynie w przedmiotowej uchwale zasad ustalenia wysokości diet w sytuacji innych nieobecności radnego na sesji Rady Miejskiej w Działoszynie, czy też posiedzeniach komisji uznał zarzut za chybiony; 4) odnosząc się do braku uregulowania w przedmiotowej uchwale zwrotu kosztów za podróże służbowe, należy zauważyć, że w wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2024 r., sygn. III SA/Łd 681/24, Sąd nie stwierdził nieważności uchwały z powodu braku takich regulacji w treści uchwały; 5) w zakresie podnoszonej przez Prokuratora Rejonowego w Sieradzu wadliwości § 7 ust. 1 uchwały, organ uznał zarzut za niezasadny; 6) odnośnie § 8 uchwały organ nadzoru pozostawił rozstrzygnięcie w tym zakresie do dyskrecjonalnej woli Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skargi są zasadne, gdyż zakwestionowana przez Wojewodę Łódzkiego i Prokuratora Rejonowego w Sieradzu uchwała Rady Miejskiej w Działoszynie z dnia 1 marca 2024 r. LXXX/562/24 w sprawie uchwalenia wysokości i zasad wypłaty diet radnym Rady Miejskiej w Działoszynie została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, które to naruszenie skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), dalej: u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu jednostki samorządu terytorialnego powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3294/18; z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1663/16; z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2154/13; z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12; a także: T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016 r., art. 147). Ponadto art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Za istotne naruszenie prawa uznaje się także brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 70/19; z dnia 29 września 2021r., sygn. akt I OSK 4382/18; z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2678/19 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 113/22; w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2022 r., III SA/Gl 276/22 i z dnia 3 marca 2013r., sygn. akt IV SA/Gl 52/12; zob. też: LEX/el – komentarz do art. 91 u.s.g. [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021 r.). Zaskarżona do Sądu uchwała podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21, z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, z 29 stycznia 2015 r., II OSK 3270/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z treścią art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego (art. 25 ust. 8 u.s.g.). Z powołanych unormowań nie da się wywieść reguły, w myśl której rada gminy mogłaby ustalać zasady przyznawania diet w sposób swobodny. Jednostki samorządu terytorialnego są budowane w układzie zdecentralizowanym. Oznacza to, że cechują się względną samodzielnością i niezależnością od innych organów państwa - zwłaszcza administracji rządowej. Samodzielność tych jednostek podlega ochronie sądowej (np. art. 2 ust. 3 u.s.g., art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza jednak ich pełnej autonomii. Podlegają one nadzorowi charakterystycznemu dla układu zdecentralizowanego (wynika to zarówno z przepisu art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607; art. 172 Konstytucji, jak i z przepisów rozdziału 10 u.s.g.). W zakresie zadań własnych, a do takich należy zaliczyć samodzielność organizacyjną jednostek samorządu gminnego w zakresie ustalania wysokości diet radnych, jedynym kryterium nadzoru jest legalność. Z ustawy o samorządzie gminnym wynikają pewne ograniczenia w kształtowaniu zasad pobierania diet przez radnych. I tak, obok systemowego zakazu naruszania obowiązującego prawa, art. 25 ust. 6 u.s.g. limituje wysokość diety przysługującej radnemu w danym miesiącu łącznie do 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1658). W pozostałym zakresie rada gminy ma możliwość kreowania własnych zasad ustalania (różnicowania) wysokości przysługujących radnym diet (z uwzględnieniem funkcji wypełnianych przez radnego) oraz zwrotu kosztów podróży służbowych. Zasady określone przez radę gminy muszą jednak uwzględniać rekompensacyjny charakter tego ekwiwalentu, tj. koszty poniesione w związku z wykonywaniem funkcji i zadań powierzonych radnemu oraz ewentualnych utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskał w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Systemowo dieta radnego została ukształtowana w taki sposób, że nie stanowi ona wynagrodzenia za pracę, albowiem radny pełni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (miastem), ani też nawiązaniem z nią umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego. Nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego. W wyroku z 26 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 406/14 (LEX nr 1519403) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Podobnie takiego charakteru pozbawiony jest zwrot poniesionych przez radnego kosztów podróży służbowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że możliwe jest różnicowanie wysokości diet w zależności od funkcji pełnionych przez radnego. Zatem przez dietę, o której mowa w art. 25 ust. 4 u.s.g. należy rozumieć wyrównywanie wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji, a nie wynagrodzenie z tytułu samego faktu bycia radnym. Przepisy u.s.g. nie regulują wprost za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając jej rekompensacyjny charakter, ustalane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Wymóg skorelowania zasad przyznawania diety radnemu z jego aktywnością mandatową nie wyklucza możliwości ustalenia diety oraz zwrotu kosztów podróży w formie ryczałtu. W takim układzie zasady ustalania wysokości diety ujętej w punkcie wyjścia obliczeń, jako określona miesięcznie kwota, powinny przewidywać możliwość jej pomniejszenia w razie absencji radnego na posiedzeniach (rady, komisji, itp.) oraz w związku z niewykonywaniem przez niego innych obowiązków. Każdy ryczałt ze swej istoty, pomimo że stanowi pewną generalizację, powinien stanowić odzwierciedlenie rzeczywiście poniesionych wydatków, względnie rzeczywiście nieosiągniętego dochodu, które ma kompensować. Konsekwentnie, jeżeli zachodzą okoliczności uzasadniające ocenę, że nie doszło do ekspensu lub nie doszło do utraty dochodu, zasady, wedle których ustala się przyznawanie ryczałtu, powinny przewidywać instrumenty pozwalające na zredukowanie jego wysokości, przywracając mu walor realnego ekwiwalentu. Niedopuszczalna jest sytuacja, gdy radny otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje swoich obowiązków. Brak jasnych i kompletnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Oceniając kwestionowaną uchwałę z perspektywy tak rozumianego art. 25 ust. 4 u.s.g. należało uznać, że jej postanowienia są wadliwe, co stanowi istotne naruszenie prawa. W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada nie wskazała podstawy, od której należy wyliczyć wysokość diety. Podejmując uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu wszystkich jego obowiązków, a także regulacji dotyczących niewykonywania funkcji przez przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a także pozostałych radnych. Określenie procentowego sposobu obliczania wysokości przysługujących diet bez wskazania podstawy, czy też kwoty bazowej stanowi istotne naruszenie art. 25 ust. 4 u.s.g. Powołany powyżej art. 25 ust. 6 u.s.g. wprost wskazuje na konieczność ustalenia kwoty bazowej. Uszczegółowienie wprowadzonej zasady obliczania wysokości diet w uzasadnieniu do uchwały nie można uznać za prawidłowe wypełnienie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 25 ust. 4 u.s.g., ponieważ nie stanowi ono integralnej części uchwały, a w konsekwencji nie podlega publikacji we właściwym dzienniku urzędowym. Sąd podziela pogląd, że radny realizując swój mandat podejmuje wiele czynności wykraczających zakresowo poza uczestnictwo w posiedzeniach rady, czy komisji. Stanowisko to nie znalazło jednak odzwierciedlenia w treści zaskarżonej uchwały. Analogicznie skonstruowano normatywne podstawy potrącenia diety, ograniczając je wyłącznie do nieobecności na posiedzeniach Rady Miejskiej. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności, czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne (por. wyrok NSA z 10 lutego 2022 r., sygn. III OSK 3602/21, LEX nr 3360874). Określenie w § 4 zaskarżonej uchwały, że w przypadku zmiany funkcji pełnionej przed radnego, od której uzależniona jest wypłata diety lub jej wysokość w trakcie trwania miesiąca kalendarzowego, wymiar diety ryczałtowej za dany miesiąc ustala się proporocjonalnie, przyjmując za miesiąc 30 dni stanowi istotne naruszenie prawa. Niewątpliwie treść tego postanowienia jest ze sobą sprzeczna, bowiem Rada w pierwszej części § 4 wskazuje na miesiąc kalendarzowy, a następnie przyjmuje jako miesiąc 30 dni. Rację ma Prokurator podnosząc, że w roku są tylko 4 miesiące, które mają 30 dni, a w przypadku do pozostałych miesięcy przepis wzbudza wątpliwości interpretacyjne. Postanowienie § 4 jest sprzeczne z treścią art. 24 ust. 7 u.s.g., który stanowi, że Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona w ust. 6 oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców. Przepis art. 24 ust. 7 u.s.g. wprost posługuje się pojęciem “miesiąca", zatem przyjęcie w § 4 zaskarżonej uchwały, że miesiąc kalendarzowy to 30 dni stanowi wyjście poza delegację. Powyższe wynika również z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. z 2021 r. poz. 1974 r.). Zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do: 1) 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców; 2) 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców; 3) 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców. Odnosząc się z kolei do zarzutu wadliwości § 5 zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że zasługuje on na uwzględnienie. W § 5 uchwały przyjęto, że w razie objęcia mandatu radnego lub funkcji w trakcie trwania kadencji, dieta miesięczna przysługuje w następnym miesiącu po objęciu mandatu lub funkcji. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że Rada pominęła przyjęcie 30-dniowego formatu miesiąca (tak jak w § 4 zaskarżonej uchwały). Ponadto Rada pozbawiła części radnych diety przysługującej za część miesiąca, w którym objęli mandant lub funkcję, przyznając im to uprawnienie dopiero w następnym miesiącu. Stanowi to istotne naruszenie art. 25 ust. 4 u 8 u.s.g. i art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Odnosząc się do stanowiska Rady Miejskiej w Działoszynie zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę Prokuratora, że zgodnie z art. 23a u.s.g. radny, aby rozpocząć wykonywanie zadań zobowiązany jest do złożenia ślubowania na pierwszej sesji rady zorganizowanej po ogłoszeniu wyników, co za tym idzie dieta nie jest naliczana od momentu wyboru, ale od momentu złożenia ślubowania, wskazać należy, że powyższe nie jest argumentem za uznaniem braku wadliwości § 5 uchwały. Zgodnie bowiem z ustawą warunkiem objęcia mandatu przez radnego jest złożenie ślubowania, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w trakcie miesiąca, i od tego momentu powinna być naliczana dieta miesięczna,. W § 7 ust. 1 kwestionowanej uchwały Rada ustaliła zasady potrącenia diet w przypadku nieobecności radnego na sesji Rady Miejskiej. Co do zasady dopuszczalne jest, jak już powyżej wskazano, przyznanie radnemu diety w formie ryczałtu jednak z treści uchwały muszą wynikać przejrzyste reguły jej potrącania, w sytuacji gdy mandat nie jest realizowany. Należy przypomnieć, że prawidłowa realizacja upoważnienia normotwórczego zawartego w art. 25 ust. 4 u.s.g. wymaga od rady gminy stworzenia takich zasad ustalania diety radnego, które przy kształtowaniu wysokości tej diety w sposób ryczałtowy, będą uwzględniać wszystkie pełnione przez niego funkcje, a nie tylko te związane z uczestnictwem w posiedzeniach rady gminy, czy komisji rady gminy. Obowiązkowy mechanizm potrąceń z tak ustalonej diety musi z kolei przewidywać redukcję kwoty ryczałtu adekwatnie do zmniejszenia aktywności radnego w danym miesiącu. Powinien zatem obejmować zarówno nieobecność w posiedzeniach rady gminy i posiedzeniach komisji rady gminy, jak i brak aktywności w pozostałej sferze działalności mandatowej, będącej podstawą przyznania diety. Ostatecznie więc, jeżeli radny w danym miesiącu nie podejmuje żadnej aktywności mandatowej (przykładowo wskutek choroby), dieta nie będzie mu przysługiwać. Założenie odmienne, pozwalające na przyznanie swego rodzaju "diety minimalnej", stanowiłoby zaprzeczenie jej rekompensacyjnego charakteru (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. III OSK 2472/21, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska nie określiła również kwoty bazowej, od której należy liczyć wynagrodzenie radnego, a co za tym idzie w § 7 ust. 1 uchwały nie określono także kwoty bazowej. Z kolei § 7 ust. 2 uchwały stanowi, że jeżeli radny wykonywał obowiazki związne z pełnieniem funkcji radnego, które uniemożliwiały mu obecność na posiedzeniu sesji lub komisji stałej, dieta nie ulega obniżeniu. W ocenie Sądu postanowienie to w świetle powyżej wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. III OSK 2472/21 stanowi niepełne uregulowanie. Konstrukcja normatywnycvh podstaw niewypłacenia diety ogranicza się do nieobecności na posiedzeniach Rady Miejskiej i komisji stałych w odpowiednim wymiarze czasu ich trwania. Uzależnienie wysokości diety wyłącznie od obecności czy też nieobecności radnego odpowiednio na sesjach rady, czy posiedzeniach komisji jest nie tylko niesprawiedliwe, ale i bezpodstawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2022 r., sygn. III OSK 3602/21). W sytuacji, gdy radny w czasie swojej nieobecności podczas pracy rady lub jej organów, nie wykonuje innych czynności związanych z pełnieniem nie tylko funkcji, ale również mandatu radnego, to nie powinien otrzymać diety, chociażby ta nieobecność była usprawiedliwiona. W przeciwnym razie dieta ustalona w stałej kwocie ma charakter ryczałtu miesięcznego, przez co traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Dieta winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu z uwzględnieniem wszystkich dni w miesiącu za każdy dzień niewykonywania funkcji określonej w uchwale i nie może przekroczyć limitu określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy. W zakresie § 8 zaskarżonej uchwały Sąd podzielił zarzut Prokuratora, że ustalenie, że radny może złożyć pisemne oświadczenie o rezygnacji z całości lub części diety albo o przekazaniu jej na inny cel, wskazany w oświadczeniu jest wyjściem poza delegację ustawową z art. 25 ust. 4 u.s.g. Rada Miejska w ramach swoich kompetencji, w oparciu o wskazany przepis, ma jedynie legitymację do ustalenia zasad na jakich przysługuje radnemu dieta. Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżona uchwała w zakresie § 1, § 4, § 5, § 7 i § 8 w sposób istotny naruszają prawo, zatem zasadne jest wyeliminowanie zaskarżonej uchwały w całości. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego wywołuje skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność. Natomiast uchylenie, zmiana, czy wygaśnięcie stwierdzone w danym akcie nie wywołuje wstecznego skutku tylko skutek ex nunc (na przyszłość). Zatem zmiana lub też uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały, bądź jej poszczególnych zapisów przez organ, który ją podjął, czy też utrata jej mocy obowiązującej przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. W świetle powyższego stanowisko Rady Miejskiej w Działoszynie, zawarte w odpowiedzi na skargę Prokuratora, o planowanym terminie podjęcia uchwały zmieniającej (30 grudnia 2024 r.) nie mogło odnieść zamierzonego rezultatu. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 265). Kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym. eg