II SA/Op 210/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr 1/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Policji oddala skargę. Przedmiotem skargi B. K. (dalej jako: skarżący lub strona), jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (dalej również jako: Komendant lub w skrócie: KWP), nr 1/2023 z dnia 28 kwietnia 2023 r., działającego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), dalej w skrócie: "K.p.a.", który po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej również w skrócie: KMP), nr [...] z dnia 15 marca 2023 r., w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego o zaliczenie do wysługi lat, a także do nagrody jubileuszowej pracy w gospodarstwie rolnym w okresach: od 12 lutego 1992 r. do 31 maja 1999 r. oraz od 1 maja 2000 r. do 12 grudnia 2000 r., decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Wyżej wymienione rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Raportem z dnia 16 lutego 2023 r. (data wpływu do organu I instancji 17 luty 2023 r.) B. K., powołując się na § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, ze zm.), wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o zaliczenie do wysługi lat, a także do nagrody jubileuszowej, pracy w gospodarstwie rolnym następujących okresów: od dnia 12 lutego 1992 r. do dnia 31 maja 1999 r. oraz od dnia 1 maja 2000 r. do dnia 12 grudnia 2000 r. W załączeniu do raportu przedłożył dokumenty, wykazujące wykonywanie pracy we wskazanych okresach, a także wniósł o przesłuchanie świadków na tę samą okoliczność. W dniu 22 lutego 2023 r. organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie zaliczenia do wysługi lat do celów uposażeniowych okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców skarżącego, stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r., Nr 54, poz. 310), okresów od 12 lutego 1990 r. do 31 maja 1999 r. oraz od 1 maja 2000 r. do 12 grudnia 2000 r. W toku tego postępowania, rozkazem nr [...] z dnia 11 stycznia 2023 r. Komendant Miejski Policji w [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 25 lutego 2023 r. z uwagi na stwierdzoną przez [...] Rejonową Komisję Lekarską MSW w [...] trwałą niezdolność do służby w Policji (Orzeczenie nr [...] z dnia 19 kwietnia 2022 r.), stosownie do art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1882, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 171, ze zm.), dalej jako: "ustawa o Policji". Strona nie wniosła odwołania od wyżej wymienionego rozstrzygnięcia. W konsekwencji uprawomocnienia się rozstrzygnięcia z dnia 11 stycznia 2023 r., w trybie art. 16 § 1 K.p.a., decyzją nr [...] z dnia 15 marca 2023 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie raportu skarżącego z dnia 16 lutego 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia KMP wskazał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący. W odwołaniu wniesionym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu zażądał uchylenia decyzji i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślił zasadność zaliczenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym, argumentując, że wpłyną one na wysokość jego uposażenia, które stanowi podstawę wyliczenia emerytury, nagrody jubileuszowej i innych świadczeń. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie KMP. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania i wskazał, że skarżący został przyjęty do służby z dniem 20 lutego 2001 r. na podstawie rozkazu personalnego nr [...] z dnia 16 lutego 2001 r. Podkreślił, że w aktach osobowych skarżącego znajduje się informacja, że w roku szkolnym 1995/1996 r. ukończył Technikum [...] w [...], trwające 5 lat, a następnie Policealne Studium [...] w [...]. (rok szkolny 1997/1998). Organ II instancji zauważył, że z ankiety osobowej z dnia 12 stycznia 2001 r. wynika informacja, że w 1996 r. rodzice skarżącego przekazali mu gospodarstwo rolne, jak też, że ze względu na pracę w gospodarstwie rolnym w 2000 r. został przeniesiony do rezerwy bez odbycia zasadniczej służby wojskowej. Kontynuując uzasadnienie decyzji organ zauważył, że w aktach znajduje się również kopia świadectwa pracy z Z. w [...]. potwierdzająca zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy B. K. w okresie od 1 czerwca 1999 r. do 30 kwietnia 2000 r., jak również, że podlegał on ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresach: od 18 czerwca 1998 r. do 31 maja 1999 r. oraz od 1 maja 2000 r. do 31 marca 2001 r. KWP wskazał również, że wniosek skarżącego o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym nie został poparty oryginalnymi dokumentami, a wnioskowane dowody z przesłuchania świadków nie odnosiły się do okresów wskazanych w samym raporcie. Podkreślił również organ rozbieżność pomiędzy przedłożonymi kopiami dokumentów, a okresami, których skarżący domagał się zaliczenia do stażu pracy w Policji. Organ II instancji zaakcentował, że przedłożone dokumenty zawierały braki formalne, a KMP był zobligowany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym przypadku wyjaśnienia czy i w jakim charakterze skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników, wyjaśniając przy tym specyfikę zakresu tego ubezpieczenia. Następnie podkreślił, że w dniu 27 grudnia 2022 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego z Policji, z uwagi na trwałą niezdolność do służby, z uwzględnieniem warunku z art. 43 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, które to postępowanie zostało zakończone wydaniem rozkazu personalnego nr [...] z dnia 11 stycznia 2023 r. W wyniku tego rozstrzygnięcia KMP zwolnił skarżącego ze służby, przy uwzględnieniu regulacji z art. 41 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie zostało doręczone skarżącemu w dniu 17 stycznia 2023 r., wobec niewniesienia przez stronę odwołania, stało się ostateczne, a następnie prawomocne. Kontynuując uzasadnienie organ II instancji wskazał, że stosownie do art. 106 ust. 3 ustawy o Policji prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby, bądź zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Z dniem tym ustaje możliwość kształtowania wysokości uposażenia. Zaakcentował też ramy czasowe tego uprawnienia wskazane w art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji. Zaznaczył przy tym, że możliwość kształtowania przez organy Policji wynagrodzenia funkcjonariusza, w tym również wysokości dodatku funkcyjnego przysługuje tylko policjantowi. W konsekwencji ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. KWP podkreślił, że wysługa lat jest ściśle związana z uposażeniem i nie można ustalić wzrostu uposażenia, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje. W związku z powyższym ostatni dzień służby jest jednocześnie ostatnim dniem, w którym organ może dokonać zmiany wysokości uposażenia. Zaznaczył też, że zwolnienie ze służby następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, co oznacza, że zwolnienie następuje z datą jej wydania. Zwolnienie ze służby uniemożliwia prowadzenie postępowania w przedmiocie ustalenia wysługi lat w stosunku do osoby, która nie jest już pozostającym w czynnej służbie i pobierającym uposażenie funkcjonariuszem Policji. Wskazana okoliczność, w ocenie organu II instancji, oznacza, że KMP zasadnie umorzył postępowanie w sprawie raportu z dnia 16 lutego 2023 r., bowiem skarżący od dnia 25 lutego 2023 r. był już zwolniony ze służby. Akcentując przy tym, że od dnia zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy o Policji, nie ma podstaw prawnych do wydawania przez organy Policji decyzji administracyjnych kształtujących sytuację prawną strony w zakresie w jakim toczyło się postępowanie przed jego zwolnieniem ze służby. Organ II instancji podkreślił przy tym, że fakt orzeczenia o trwałej niezdolności skarżącego do służby w Policji w dniu 19 kwietnia 2022 r. nie ma znaczenia w sprawie, bowiem art. 43 ust. 1 ustawy o Policji skutkuje koniecznością zwolnienia go ze służby po upływie okresu ochronnego z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Zwrócił uwagę również KWP, że strona składając wniosek o zaliczenie do wysługi lat określonych okresów w dniu 17 lutego 2023 r. pozostawiła organowi I instancji osiem dni na rozpatrzenia jego raportu (do 25 lutego 2023 r.), co przy konieczności zebrania materiału dowodowego wpisującego się w przesłanki zaliczenia w odpowiednio obowiązujące w czasie przepisy prawa materialnego było niewykonalne. KWP nie doszukał się w działaniu organu naruszenia zasad postępowania administracyjnego, szczególnie w zakresie dochowania przez organ terminów do rozpatrzenia sprawy. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący, działający przez pełnomocnika i w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucił decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 99, 100, 101 i 106, 107, 108 i 111 ustawy o Policji, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, art. 7, art. 12, art. 28, art. 35, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 lub 138 § 2 K.p.a., szczegółowo opisane w uzasadnieniu. Strona skarżąca wniosła o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podkreślił, że skarżący w dniu 16 lutego 2023 r. złożył kompletny raport, wraz z załącznikami, który uzasadniał zaliczenie mu do stażu pracy służby w Policji. Podkreślił pełnomocnik, że w oparciu o te same dokumenty, w nowym miejscu pracy ([...]), został mu doliczony okres związany z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Następnie zauważył, że sprawy dotyczące służby w Policji są rozpatrywane w oparciu o procedurę administracyjną, akcentując treść art. 35 K.p.a. o konieczności rozpatrzenia sprawy niezwłocznie. Zdaniem strony skarżącej organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego ani merytorycznego, mimo, że wniosek był kompletny, a dokumenty załączone do raportu nie wymagały uzupełnienia. Wskazał, że to niedopuszczalne zaniechanie negatywnie wpłynęło na uprawnienia do uposażenia oraz w konsekwencji zaniżenie świadczenia emerytalnego oraz pozbawienie nagrody jubileuszowej. W ocenie skarżącego postępowanie nie było bezprzedmiotowe, a zatem organ nie mógł zastosować art. 105 § 1 K.p.a. i – zdaniem skarżącego – mógł wydać rozstrzygnięcie już 17 lutego 2023 r. Jako przykład strona skarżąca podała uniewinnienie policjanta w postępowaniach karnych i dyscyplinarnych. Przypomniał również, że zaległości powstałe w czasie służby np. za okres zawieszenia podlegają zwrotowi, nawet po zwolnieniu, gdyż są to należności, które powstały w okresie gdy strona w Policji służyła. W ocenie strony skarżącej powołana regulacja określa, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Okoliczność posiadania przez skarżącego stażu pracy w gospodarstwie rolnym istniała już od chwili jego przyjęcia do służby. Powszechną praktyką jest wydanie decyzji dla policjantów, którzy odeszli ze służby, w tym przeszli w stan spoczynku np. w sprawach o świadczenia wypadkowe, chorobowe oraz po kasacjach w sądach administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, KWP wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.) dalej: "P.p.s.a.". Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd, w tych granicach, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a - poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie na podstawie przepisów P.p.s.a. Zaznaczyć należy, że stan faktyczny sprawy był między stronami bezsporny. Sporna była natomiast ocena prawna umorzenia postępowania, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z 16 lutego 2023 r., wobec rozwiązania stosunku służbowego z dniem 25 lutego 2023 r. w oparciu o rozkaz KMP z dnia 11 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym, kończącym postępowanie w danej instancji wobec braku materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Użyte w powołanym przepisie określenie "z jakiejkolwiek przyczyny" obejmuje przyczyny zarówno o charakterze podmiotowym, jak i o charakterze przedmiotowym. Bezprzedmiotowość podmiotowa ma miejsce wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego przestała istnieć lub straciła zdolność do czynności prawnych. Natomiast do przedmiotowych przyczyn bezprzedmiotowości zaliczamy: brak charakteru administracyjnego sprawy - już przed datą wszczęcia postępowania (bezprzedmiotowość pierwotna) bądź utrata charakteru administracyjnego w toku postępowania (bezprzedmiotowość następcza); pierwotny lub następczy brak podstaw prawnych do konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze decyzji; cofnięcie wniosku przez stronę; zmiana okoliczności faktycznych, uniemożliwiająca osiągnięcie celu postępowania; utrata przez organ zdolności do prowadzenia postępowania na skutek zmiany przepisów prawnych. Według art. 99 ust. 2 ustawy o Policji policjant otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu pełnienia służby. Z kolei przepis art. 100 ustawy zawiera wyliczenie składników uposażenia policjanta. Przepisy te jednoznacznie odnoszą się do policjanta pełniącego służbę w Policji. Z kolei z art. 106 ust. 3 omawianej ustawy wynika, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13 (dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), wedle którego na skutek zwolnienia funkcjonariusza ze służby, postępowanie w przedmiocie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego stało się bezprzedmiotowe. We wskazanym orzeczeniu funkcjonariusz Policji, który zażądał ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, został zwolniony ze służby w formacji mundurowej na etapie rozpoznawania przez organ administracji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. NSA zaakcentował, iż ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat dotyczy wyłącznie czynnego policjanta. Tylko bowiem policjantowi przysługuje uposażenie. Natomiast prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby. Z kolei ustalenie wysługi lat jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim pozostaje osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia. Podobnie w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7597/21 oraz wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1508/16 (opubl. w CBOSA). Oceniając rozstrzygnięcie, które legło u podstaw skargi B. K. ponownie podkreślić należy, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą osób, które są w służbie. Skoro skarżący na mocy art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, utracił status funkcjonariusza z dniem 25 lutego 2023 r., to stracił też swój byt element materialnoprawny postępowania. Nie można kształtować wysokości uposażenia, w tym wyliczania wysługi lat, w sytuacji, gdy skarżący nie legitymuje się prawem do uposażenia. Tym samym wniosek datowany na dzień 16 lutego 2023 r., złożony w dniu 17 lutego 2023 r. w KMP, stał się bezprzedmiotowy z dniem zwolnienia skarżącego ze służby, tj. z dniem 25 lutego 2023 r. Organ utracił możliwości kształtowania wynagrodzenia strony, bowiem po tej dacie nie posiadał on już statusu funkcjonariusza Policji. W konsekwencji powyższego w zaistniałej sprawie, odnosząc się do zarzutów podniesionych w treści skargi, organy nie dopuściły się zarzucanych skargą naruszeń tak przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o Policji, jak i prawa procesowego. Końcowo podkreślić należy, że strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zaliczenie do wysługi lat wskazanych okresów pracy w gospodarstwie rolnym zaledwie kilka dni przed zwolnieniem jej ze służby, określonym na dzień 25 lutego 2023 r. Organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie w dniu 22 lutego 2023 r., a zatem dostosował się do dyspozycji z art. 35 § 1 K.p.a., tj. działania bez zbędnej zwłoki, niemniej taki przedział czasowy wykluczał możliwość wydania rozstrzygnięcia merytorycznego do 25 lutego 2023 r. Tym bardziej, że skarżący domagał się przesłuchania świadków. W konsekwencji wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w dniu 15 marca 2023 r., nie stanowiło również naruszenia przepisów o czasie trwania postępowania przed organem I instancji o jakim stanowi art. 35 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.