II OSK 1255/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. B. oraz B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2535/21 w sprawie ze skargi M. B. oraz B. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 września 2021 r. nr DOA.7111.294.2021.KBA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności milczącego załatwienia sprawy oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2535/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. i B. B. (dalej: "skarżący") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" bądź "organ") z dnia 30 września 2021 r., znak: DOA.7111.294.2021.KBA w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności milczącego załatwienia sprawy. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Po rozpoznaniu wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności milczącego załatwienia sprawy, tj. niewniesienia przez Starostę Nowodworskiego sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych, polegających na budowie parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 w istniejącym siedlisku rolniczym na terenie działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości W., gmina C., Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2021 r., nr 337/OPON/2021, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. Skarżący wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że względem zgłoszenia z dnia 17 marca 2014 r., dokonanego przez skarżącego M. B. w trybie art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.; dalej: "p.b."), nie wniesiono sprzeciwu. Wyjaśnił, że zgłoszenie robót budowlanych dokonywane jest w postępowaniu uproszczonym, nie wszczyna postępowania w rozumieniu art. 61 K.p.a., a organ który nie wniósł sprzeciwu, nie wydaje decyzji administracyjnej. Stwierdził następnie, że z art. 122 § 1 K.p.a. wynika, że w ujęciu proceduralnym ze sprawą załatwianą milcząco mamy do czynienia wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Według organu przepis art. 30 p.b. nie odwołuje się do art. 122 K.p.a., w konsekwencji nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w zakresie wynikającym z wniosku. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli skarżący wnosząc o uchylenie zarówno tego postanowienia, jak i postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, kwestionując pogląd organu, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności milczącego załatwienia sprawy w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę GINB domagał się jej oddalenia, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W pisemnych motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy do zgłoszenia robót budowalnych z art. 30 ust. 5 p.b., do którego organ architektoniczno-budowlany nie wniósł sprzeciwu, zastosowanie mają przepisy rozdziału 8a działu II K.p.a. - "Milczące załatwienie sprawy". Podzielił stanowisko organu, że do zastosowania powyższej regulacji konieczne jest, aby ustawodawca wskazał wprost w przepisie szczególnym, iż do danej instytucji te przepisy mają zastosowanie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz treść art. 30 p.b. i art. 122a K.p.a. stwierdził, że skoro milczenie organu w postaci niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji uprawnia inwestora do podjęcia robót budowalnych z mocy prawa, nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie może zostać wszczęte postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji miał też na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie roboty budowlane zgłoszono 17 marca 2014 r., a więc przed wprowadzeniem do K.p.a., na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935; dalej: "ustawa z 7 kwietnia 2017 r."), instytucji milczącego załatwienia sprawy. Oznacza to dodatkowo, że do zgłoszenia robót budowlanych, co do których organ nie wniósł sprzeciwu, przepisy omawianej ustawy, w tym art. 122g K.p.a., nie mają zastosowania. Według Sądu organy administracji prawidłowo odmówiły zatem w trybie art. 61a K.p.a. wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżących. Z tych względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej "P.p.s.a."). Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli osobno oboje skarżący, zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości i podnosząc w obu skargach kasacyjnych, opartych o obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tożsame zarzuty. I. naruszenia prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do instytucji zgłoszenia robot budowlanych nie mają zastosowania przepisy dotyczące milczącego załatwienia sprawy uregulowane w art. 122a i nast. K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, że nie naruszono ww. przepisów i nie wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 16 ustawy nowelizującej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do postępowania o stwierdzenie nieważności milczącego załatwienia sprawy stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu sprzed tej nowelizacji, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia, że nie naruszono ww. przepisów i nie wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji; II. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 122g K.p.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organ drugiej instancji wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, czego konsekwencją było oddalenie skargi zamiast uchylenie zaskarżonego postanowienia. W oparciu o wskazane wyżej podstawy każdy ze skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skarg kasacyjnych poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Mazowieckiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący kasacyjnie wnieśli o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych przytoczono argumentację mającą usprawiedliwiać zgłoszone zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na postanowienie odmawiające na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności milczącego załatwienia sprawy, jednakże nie można się zgodzić z argumentacją, która doprowadziła do podjęcia przez sąd takiego orzeczenia. Słusznie zarzucił pełnomocnik skarżących, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r., którą na mocy art. 1 pkt 30 tej ustawy do K.p.a. dodano Rozdział 8a - Milczące załatwienie sprawy. Zgodnie z treścią tego intertemporalnego przepisu do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy, tj. 1 czerwca 2017 r. (art. 18) ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Wymieniony przepis międzyczasowy określa więc, jakie przepisy procedury administracyjnej (dotychczasowe, zmieniane) należy stosować do postępowań w sprawach wszczętych przed dniem 1 czerwca 2017 r. i niezakończonych do tego dnia (na mocy art. 18 ustawa z 7 kwietnia 2017 r. z tym dniem weszła w życie). Chodzi więc o wszelkie postępowania załatwiane w drodze decyzji lub postanowienia, na podstawie "ustawy zmienianej w art. 1", a zatem K.p.a. Zatem przepis art. 16 nie stanowi - co do zasady - przeszkody w możliwości żądania uruchomienia postępowania nadzwyczajnego celem weryfikacji postępowania prowadzonego w trybie zwykłym i zakończonego przed dniem 1 czerwca 2017 r. Słusznie zauważył autor obu skarg kasacyjnych, że postępowanie zainicjowane zgłoszeniem wykonywania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego zakończyło się przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r., zaś podanie o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności załatwienia tej sprawy przez niewniesienie przez organ sprzeciwu w drodze decyzji zostało złożone już po wejściu w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. Należy jednak mieć na uwadze, że w przepisie art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. mowa jest o postępowaniach, które kończą się wydaniem decyzji lub postanowienia. Postępowanie zainicjowane zgłoszeniem budowy lub wykonywania robót budowlanych na podstawie art. 30 (obecnie ust. 1b i n.) p.b. mogą lecz nie muszą się zakończyć wydaniem decyzji. Dokonanie zgłoszenia niewątpliwie inicjuje postępowanie przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, jednakże nie jest to wszczęcie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego. Inwestor dokonując zgłoszenia nie występuje bowiem z żądaniem w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a., lecz składa oświadczenie wyrażające wolę skorzystania z uprawnienia przewidzianego ustawą. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a organ do którego je wniesiono, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można zaś przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 p.b.). Organ administracji architektoniczno-budowlanej może jednak jeszcze przed upływem 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie takiego zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 i 7 p.b. oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Z przedstawionej regulacji prawnej wynika, że nie zawsze postępowanie zapoczątkowane zgłoszeniem kończy się wydaniem aktu administracyjnego (decyzji). Jednakże niewniesienie sprzeciwu nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty w znaczeniu wynikającym z art. 104 K.p.a. W postępowaniu tym organ dokonuje formalnej i merytorycznej oceny przedłożonego zgłoszenia, w jego ramach nie znajdują zastosowania wszystkie regulacje kodeksowe (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/05, LEX nr 196647). Uproszczona forma postępowania zgłoszeniowego ma swoje odniesienie także do kręgu uczestników postępowania (stroną jest tylko inwestor, co wynika zresztą z założenia przewidzianego dla tego reżimu prawnego, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania (zob. postanowienie NSA z 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1843/18, LEX nr 2536445). Te reguły nie mają zastosowania do dalszego etapu postępowania zgłoszeniowego po wydaniu przez organ decyzji o wniesieniu sprzeciwu. Jego wniesienie powoduje wszczęcie nowego postępowania już w znaczeniu wynikającym z art. 61 K.p.a., otwiera zatem nowy etap postępowania zainicjowanego zgłoszeniem i dopiero od tej chwili stosuje się przepisy procedury administracyjnej w pełnym zakresie (zob. także wyrok NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2367/19, LEX nr 3047303 i tamże podane orzecznictwo). W kontekście drugiego zarzutu kasacyjnego rodzi się pytanie i to kluczowe w sprawie, czy niewniesienie sprzeciwu przez organ na podstawie art. 30 ust. 5 p.b. jest milczącym załatwieniem sprawy w znaczeniu wynikającym z art. 122a K.p.a., za czym opowiada się pełnomocnik skarżącego. Zgodnie z treścią tego przepisu sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi (§ 1). Sprawę zaś uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, stosownie do § 2, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten albo nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). W doktrynie i orzecznictwie sądowym zasadniczo do roku 2022 zagadnienie to interpretowane było rozbieżnie. Według pierwszego poglądu, za którym opowiedział się pełnomocnik skarżących, regulacja kodeksowa znajduje zastosowanie w tych przypadkach, w których konstrukcja zawarta w przepisie prawa materialnego odpowiada formom milczącego załatwienia sprawy z art. 122a § 2 k.p.a., a zatem nie ma potrzeby, aby w ustawie szczególnej zawarte było wyraźne odesłanie do przepisów rozdziału 8a działu II K.p.a. (tak m.in. wyrok NSA z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/11, LEX nr 3326045, A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do KPA, wyd. LEX 2025). Według zaś poglądu przeciwnego, podzielanego przez Sąd pierwszej instancji, przepisy postępowania o milczącym załatwieniu sprawy znajdą zastosowanie dopiero wówczas, gdy ustawodawca expressis verbis zawrze w przepisie szczególnym odesłanie do regulacji rozdziału 8a działu II K.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 941/18, LEX nr 2732741, B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, KPA, Komentarz, 2024 r., s. 799; J. Piecha, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, KPA, Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck 2021 r., s. 1032 i n.). NSA w składzie orzekającym opowiada się za pierwszym z wymienionych stanowisk, które znajduje oparcie w najnowszym orzecznictwie sądowym (zob. np. wyroki NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2075/22, LEX nr 3792967, 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2774/22, LEX nr 3738658, 2 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1961/23, LEX nr 3793540, 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 520/22, CBOSA). Odwołując się do argumentacji, wyjaśniającej powstałe wątpliwości interpretacyjne, zawartej w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 427/11, wyrażonej zresztą na tle regulacji z art. 30 ust. 5 p.b. należy stwierdzić, że przepis ten jest "przepisem szczególnym" w znaczeniu wynikającym z art. 122a § 1 K.p.a. Regulacja prawna w nim zawarta odpowiada w pełni istocie milczącej zgody, zdefiniowanej w art. 122a § 2 pkt 2 K.p.a., w myśl którego sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym, organ ten nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Brak w przepisach p.b. w tej części wyraźnego odesłania do rozdziału 8a K.p.a., co akcentuje Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ, nie stanowi przeszkody do zakwalifikowania niewniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych jako milczącego załatwienia sprawy w myśl art. 122a § 1 K.p.a. Z przytoczonych względów zarzuty zawarte w obu skargach kasacyjnych odniesione do art. 122a K.p.a. w związku z art. 30 ust. 5 p.b. należało uznać za w pełni zasadne. Przyjęcie, że niewniesienie sprzeciwu w drodze decyzji na podstawie art. 30 ust. 5 p.b. oznacza milczące załatwienie sprawy w formie przewidzianej w art. 122 § 2 pkt 2 K.p.a. nie oznacza automatycznie, jak twierdzi pełnomocnik skarżących, że załatwiona w taki sposób sprawa podlega weryfikacji w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 122g K.p.a. Ostatnio powołany przepis stanowi, że do spraw załatwianych milcząco przepisy rozdziałów 12 (wznowienie postępowania) i 13 (uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji) w dziale II K.p.a. stosuje się odpowiednio. Możliwość więc poddania weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzji milczącego załatwienia sprawy przez odpowiednie zastosowanie przepisów art. 156 i n. K.p.a. wymaga sprawdzenia, czy przepisy te mogą być zastosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami, względnie czy też nie mogą być w ogóle zastosowane. W odniesieniu do sprawy załatwionej milcząco w następstwie zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 5 p.b.) przepisy art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. w związku z art. 122g K.p.a. nie mogą znaleźć zastosowania z uwagi na zawartą w p.b. pełną i kompleksową regulację umożliwiającą weryfikację zgodności z przepisami robót budowlanych wykonanych w następstwie dokonanego zgłoszenia. Dokonanie zgłoszenia robót budowlanych i brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej nie oznacza, że organ powołany do strzeżenia porządku prawnego w budownictwie (organ nadzoru budowlanego) nie może podjąć postępowania w celu dokonania sprawdzenia zgodności z przepisami wykonanych robót budowlanych. W takiej sytuacji wyłączone jest ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 p.b., chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów dotyczących szeroko pojętej zgody budowlanej. Dopuszczalne jest jednak prowadzenie postępowania w trybie art. 50 i art. 51 p.b. w sytuacji niewniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych (por. powołany wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2774/22 i tamże podane orzecznictwo). Podstawę do tego stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. umożliwiający uruchomienie postępowania celem usunięcia skutków wadliwego niewniesienia sprzeciwu. W sprawach więc dotyczących zgłoszenia wykonania robót budowlanych przyjętego bez sprzeciwu nie ma więc żadnej potrzeby korzystania z nadzwyczajnego trybu weryfikacji na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 13 działu II K.p.a., co w konsekwencji wyłącza odpowiednie zastosowanie art. 156 § 1 K.p.a. w związku z odesłaniem zawartym w art. 122g K.p.a. Zatem stanowisko i argumentacja pełnomocnika wnoszących skargi kasacyjne na poparcie założonej tezy nie zasługują na uwzględnienie. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności narusza art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 122g K.p.a. Całokształt przedstawionych rozważań prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok oddalający skargę, pomimo błędnego uzasadnienia, w ostatecznym wyniku odpowiada prawu, przeto Naczelny Sąd Administracyjny, z braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.