II OSK 1260/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B., A. L., M. B., W. M. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 630/20 w sprawie ze skargi M. B., A. L., M. B., W. M. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2020 r. nr SKO.4150.156.2020 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 630/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi") oddalił skargę M. B., A. L, M. B., W. M. i S. S. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: "Kolegium:, "SKO") z 30 czerwca 2020 r. nr SKO.4150.156.2020. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 14 maja 2020 r. nr DAR-UA-X.667.2020, którą na wniosek R. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z uzbrojeniem terenu, urządzeniami budowlanymi oraz wjazdem/wyjazdem, przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. [...], na terenie obejmującym działkę nr [...] oraz fragmenty działek drogowych nr [...] i [...] w obrębie geodezyjnym numer G-42. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów tj. art. 7 i art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140. k.p.a., polegającym na zaniechaniu przez SKO czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzeniu zebranego materiału w sposób wszechstronny, czego skutkiem było powielenie stanowiska organu pierwszej instancji polegającego na błędnym uznaniu, iż planowana inwestycja, tj. budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, spełnia wymóg tzw. zasady dobrego sąsiedztwa i wpisuje się w schemat zagospodarowania terenu sąsiedniego, stanowiąc kontynuację funkcji dominującej - funkcji mieszkalnej, w sytuacji kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał na to, iż planowane przedsięwzięcie nie odpowiada, m.in. ze względu na sposób ukształtowania zabudowy i zagospodarowania: terenu, charakterystyce zabudowy działek sąsiadujących, de facto okalających teren, na którym ma zostać zlokalizowana inwestycja, a zatem nie było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, skoro nie odpowiada ona zasadzie dobrego sąsiedztwa; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię to jest rozszerzającą wykładnię wymogu kontynuowania przez nową zabudowę istniejącego na danym terenie sposobu ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. uznanie, iż inwestycja polegająca na budowie zamkniętego osiedla domów jednorodzinnych szeregowych "wpisuje się" w charakterystykę okolicy i stanowi kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w konsekwencji zachodzi jedna z przesłanek warunkująca ustalenie warunków zabudowy dla rzeczonej inwestycji, a nadto, iż inwestycja odpowiada wymogowi zachowania ładu przestrzennego, podczas gdy działki sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji są zabudowane wyłącznie domami wolnostojącymi jednorodzinnymi, a zatem ewentualna zabudowa wielorodzinna stanowi ewidentne odstępstwo od dotychczasowego sposobu ukształtowania zabudowań i zagospodarowania terenu na tym obszarze, a także nie odpowiada wymogowi ładu przestrzennego, jako że nie tworzy harmonijnej całości z dotychczasową zabudową, co stanowi o istnieniu przesłanki negatywnej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy; b) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, iż inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną – ul. [...] i w tej sytuacji nie wymaga się zgody zarządcy tej drogi, w sytuacji kiedy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem NSA, powołanym w dalszej części uzasadnienia niniejszej skargi, zgoda zarządcy drogi na obsługę inwestycji za pośrednictwem ww. drogi wewnętrznej jest wymagana dla uznania, iż inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, a z akt postępowania nie wynika, jakoby inwestor takową zgodę posiadał, a zatem należy stwierdzić, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia jednej z podstawowych przesłanek pozytywnych wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy; c) art. 62 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż organ pierwszej instancji zasadnie nie skorzystał z możliwości zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na wcześniejszą uchwałę Rady Miejskiej w [...] z 5 czerwca 2019 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru, który obejmuje teren planowanej inwestycji, jako że zawieszenie postępowania nie było przewidziane przepisami prawa obligatoryjnie, w sytuacji kiedy, mimo iż jest to decyzja fakultatywna organu prowadzącego postępowanie, organ pierwszej instancji winien był zawiesić przedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na przystąpienie do sporządzania MPZP, zwłaszcza że zaledwie 4 miesiące po wydaniu pierwszej merytorycznej decyzji w sprawie i 12 dni po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zostały rozpoczęte konsultacje społeczne w przedmiocie ww. MPZP, a zatem będąc świadomym rychłego rozpoczęcia tych konsultacji, zmierzających do sporządzenia i uchwalenia MPZP w niedalekim czasie, organ pierwszej instancji miał wystarczające przesłanki dla takiego zawieszenia. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu poprzedzających ten wyrok decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie solidarnie zwrotu kosztów postępowania za pierwszą i drugą instancję, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przede wszystkim wymaga przypomnienia, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Pogląd o związanym, a nie uznaniowym, charakterze decyzji o warunkach zabudowy jest zresztą szeroko prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2410/22, CBOSA i cyt. tam piśmiennictwo). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1939/23, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy oznacza to w szczególności, że ogólny zarzut naruszenia wymogów ładu przestrzennego poprzez "niewpisywanie się w schemat zagospodarowania terenu sąsiedniego" nie mógł stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy z tego powodu, że najbliższa zabudowa ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. W realiach niniejszej sprawy przesłanka kontynuacji funkcji planowanej zabudowy, tj. zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, nie była kwestionowana. Przypomnieć w tym miejscu zresztą należy, że zabudowa mieszkalna jednorodzinna to nie tylko zabudowa wolnostojącą, ale również zabudowa bliźniacza, szeregowa lub grupowa (zob. definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725). W takim stanie sprawy istotne znaczenie z punktu widzenia zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), odgrywała zgodność pozostałych parametrów urbanistycznych oraz architektonicznych, w tym dotyczących wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu oraz szerokości elewacji frontowej, z wymogami określonymi w poszczególnych postanowieniach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). W skardze kasacyjnej nie przedstawiono jednak zarzutów dotyczących naruszenia przepisów tego rozporządzenia. Podobnie, w skardze kasacyjnej nie przedstawiono również argumentów na rzecz tezy, że konkluzje sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, stanowiącej dokument specjalistyczny, są oczywiście błędne lub nielogiczne (por. np. wyrok NSA z 24 października 2023 r., sygn. akt II OSK 839/22, CBOSA). 3.5. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty dotyczące niespełnienia warunku dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Wymaga podkreślenia, że na etapie ustalenia warunków zabudowy podmiot posiadający faktyczny dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1220/21, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy trzeba zresztą zauważyć, że teren inwestycji przylega bezpośrednio do drogi wewnętrznej (ul. [...],) stanowiącej własność gminną (k.38 – 39 akt administracyjnych), czyli drogi stanowiącej rzecz publiczną, z której, co do zasady, mogą korzystać wszyscy. Z kolei ul. [...] łączy się z droga publiczną (ul. [...]). Podobnie, na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się, czy droga, do której przylega teren inwestycji, spełnia wymagania przewidziane w § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 122; por. np. wyrok NSA z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 123/21 oraz wyrok NSA z 25 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 87/24 – CBOSA). 3.6. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania, zastosowana w tym przepisie, daje organowi podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu. To do organu prowadzącego postępowanie, a nie do uczestników postępowania administracyjnego, należy ocena, czy zaistniały przesłanki uzasadniające wstrzymanie biegu postępowania (por. np. wyrok NSA z 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2441/13, CBOSA). Należy równocześnie podkreślić, że przewidziana w tym przepisie możliwość zawieszania postępowania administracyjnego stanowi wyjątek od zasady szybkości i ciągłości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozostaje również w kolizji z nakazem dążenia organu do załatwienia sprawy w drodze decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, wywodzonym m.in. z art. 7 w zw. art. 104 § 2 k.p.a. (por. np. R. Sawuła, Zapomniana zasada ogólna Kodeksu postępowania administracyjnego – nakaz dążenia organu prowadzącego postępowanie do załatwienia sprawy, w: Determinanty prawa i postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana profesor Aleksandrze Wiktorowskiej, red. J. Jagielski i in., Warszawa 2024, s. 9 – 10). Tym samym, organ winien korzystać z tej możliwości przede wszystkim wówczas, kiedy zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że w okresie dopuszczalnego okresu zawieszenia postępowania rzeczywiście dojdzie do uchwalenia planu miejscowego. Taka sytuacja nie miała miejsca w realiach niniejszej sprawy, w której wniosek złożono 2 października 2019 r., zaś procedura planistyczna została wszczęta uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 5 czerwca 2019 r., Nr X/35419 (zob. [...] oraz zakończona podjęciem uchwały Rady Miejskiej w [...] nr LIV/1633/22 z 19 stycznia 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta [...] położonej w rejonie ulic: [...]. W tym kontekście tylko uzupełniająco należy dodać, że z analizy uchwały z 19 stycznia 2022 r. wynika, że na terenie obejmującym działkę nr [...] dopuszczono m.in. lokalizację zabudowy mieszkalnej szeregowej (zob. § 17 ust. 3 pkt 1 tej uchwały oraz arkusz nr 2 załącznika graficznego do tej uchwały). 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.