II OSK 87/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 385/23 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 25 stycznia 2023 r., nr SKO.4120.5.23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz P. G. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z 13 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 385/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA w Łodzi"), po rozpoznaniu skargi P. G. (dalej: "inwestor"), uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej: "Kolegium", "skarżący kasacyjnie") z 25 stycznia 2023 r., nr SKO.4120.5.23. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sieradza (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") z 30 grudnia 2022 r., nr 166/2022, którą odmówiono inwestorowi ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku usługowego na częściach działek nr [...] i nr [...], w obrębie geodezyjnym [...] w gminie S.. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit.a zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 2 pkt 14 tej ustawy w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.; dalej: "u.d.p."), przez ich błędną wykładnię i uznanie, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, w rozumieniu wskazanych powyżej przepisów, może zapewniać ogólnodostępny parking, do którego przylega teren inwestycji, podczas gdy parking nie służy do komunikacji pojazdów, a zarządca parkingu nie przewiduje jego użytkowania w celu komunikowania przyległych nieruchomości z drogą publiczną, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 8 pkt 1 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy u.p.z.p. oraz u.d.p. Na podstawie przywołanych zarzutów, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, jako bezzasadnej; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. 3. Pismem z 28 listopada 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22 - CBOSA). 4.4. Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzutach naruszenia przepisów postępowania, ale istota sporu sprowadza się do jednego zagadnienia. Chodzi mianowicie o to, czy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz art. 8 ust. 1 u.d.p. warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej został spełniony poprzez wskazanie jako dojazdu do drogi publicznej terenu ogólnodostępnego parkingu zlokalizowanego na działce nr [...], stanowiącej własność Miasta Sieradz. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, warunek ten, w realiach niniejszej sprawy, należy uznać za spełniony. 4.5. W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawarto definicji drogi wewnętrznej, o której mowa w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W takiej sytuacji, dla ustalenia, czy dana działka może być uznana za drogę wewnętrzną, decydujące znaczenie ma definicja dróg wewnętrznych zawarta w art. 8 ust. 1 u.d.p. (por. np. wyrok NSA z 8 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1102/08, CBOSA). Zgodnie z tym przepisem, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi). Do takich samych konkluzji, oprócz argumentów natury systemowej, prowadzą wnioski wynikające z wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Otóż ogólnodostępny parking z natury swej jest terenem przeznaczonym do ruchu pojazdów, czyli może służyć do zapewnienia skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. 4.6. Dodać należy, że oceniając spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy warto przypomnieć, że na tym etapie procesu inwestycyjnego podmiot posiadający faktyczny dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Kwestie te podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1103/22 oraz wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2569/21 i cyt. tam orzecznictwo – CBOSA). Zresztą w przypadku dróg wewnętrznych stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa zasadą jest, że z dróg tych mogą korzystać wszyscy, są to bowiem rzeczy publiczne, służące zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1220/21, CBOSA). Okoliczność ta wymaga podkreślenia, albowiem w postępowaniu przed organem I instancji skarżący był wzywany do przedłożenia zgody właściciela działki nr [...] na obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji. 4.7. Do odmiennych wniosków nie mogło prowadzić odwołanie się przez Kolegium do definicji parkingu zawartej w § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej: "rozporządzenie WT"). Odnosząc się do tego argumentu należy przede wszystkim wskazać, że na etapie ustalenia warunków zabudowy rozporządzenie WT, co do zasady, nie znajduje w ogóle zastosowania. W postępowaniu tym nie bada się zatem, czy teren wskazany jako dojazd do działki inwestycyjnej spełnia określone warunki techniczne (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 918/21, CBOSA). Okoliczności te są natomiast badane na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (zob. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej: "prawo budowlane"). W szczególności, to dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę organ weryfikuje, czy spełnione zostały wymagania określone w § 14 rozporządzenie WT. Można zatem powiedzieć, że okoliczność, iż w decyzji o warunkach zabudowy uznano za spełniony warunek dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p), nie przesądza jeszcze per se, że spełnione zostaną warunki uzyskania pozwolenia na budowę przewidziane m.in. w art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego oraz § 14 rozporządzenia WT (por. np. wyrok NSA z 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 123/21, CBOSA). 4.8. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 4.9. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.