I OSK 440/23

Dnia 29 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1100/22 w sprawie ze skargi Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 czerwca 2022 r. nr SKO.PSI/41.5/234/2022/7470 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w przedmiocie właściwości miejscowej w sprawie opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/GI 1100/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę Miasta [...] (dalej: "Skarżące Miasto") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium") z 13 czerwca 2022 r. nr SKO.PSI/41.5/234/2022/7470 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w przedmiocie właściwości miejscowej w sprawie opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Skarżące Miasto. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 61 a § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 14 czerwca 2022 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447 i 1700, dalej: "ustawa o pieczy") poprzez niezasadne oddalenie skargi na skutek błędu oceny prawnej, polegającego na uznaniu, że rozstrzygnięcie organu administracji, co do którego Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności, wydane na podstawie art. 191 ust. 16 ustawy o pieczy, nie podlega bezpośredniej kontroli w drodze środków zaskarżenia w postępowaniu zarówno administracyjnym, jak i sądowym, co uniemożliwia poddanie tego rozstrzygnięcia ocenie merytorycznej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w treści orzeczenia przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał, że nie zachodzą podstawy zwrócenia się przez tenże Sąd na podstawie art. 193 Konstytucji z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności przepisu art. 191 ust. 16 ustawy o pieczy z ustawą zasadniczą. Wobec powyższego Skarżące Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Jak wynika z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta jedynie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy wskazać, iż w zarzucie oznaczonym jako "1.", dotyczącym naruszenia przepisów postępowania "poprzez ich błędne zastosowanie lub pominięcie" wskazuje się na naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis – wbrew stanowisku zajętemu w środku odwoławczym – nie jest przepisem proceduralnym. Choć bowiem umieszczony został w kodeksie postępowania administracyjnego, ma jednak charakter materialnoprawny. Z tego powodu, wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należało – co do zasady – powiązać ten przepis z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. ale jako naruszenie prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (źródło CBOSA). Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej a przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami środka odwoławczego. Skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Na wstępie należy wskazać, iż 24 marca 2022 r. do Kolegium wpłynął wniosek Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z 18 marca 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową organu pomiędzy Starostą B. a Prezydentem Miasta [...] do ponoszenia tych wydatków. Wobec tego, Kolegium aktem z 29 kwietnia 2022 r. stwierdziło właściwość miejscową Prezydenta Miasta [...] w sprawie dotyczącej ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Dnia 16 maja 2022 r. (drogą elektroniczną) a 20 czerwca 2022 r. (za pośrednictwem poczty) wpłynął wniosek Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o stwierdzenie nieważności w/w rozstrzygnięcia. Kolegium zaskarżonym postanowieniem z 13 czerwca 2022 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą B. a Prezydentem Miasta [...] do ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka S. B. umieszczonego w pieczy zastępczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony w niniejszej sprawie akt Kolegium rozstrzygający negatywny spór o właściwość nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Kwestię określenia organów właściwych do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji normuje art. 22 k.p.a. Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie jest postępowaniem administracyjnym. Spór o właściwość jest wewnętrzną sprawą administracji publicznej, niepodlegającą kontroli za pomocą środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie sporu następuje w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygnięcie sporu nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami na podstawie art. 22 § 1 k.p.a. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. i nie przysługują na niego środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji, ani skarga do sądu administracyjnego (zob. A. Wróbel (w:) A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 224-225; B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 188; por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 28 marca 1991 r., SA/Lu 218/91, opubl. w ONSA 1991/1 poz. 30). Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie stanowi również określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt III OSK 5826/21; z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2722/16; z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1155/22, źródło CBOSA). Wobec powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. należało uznać za całkowicie nieuzasadnione. Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania jest postanowienie o charakterze stricte procesowym, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy żądanie nie pochodzi od strony lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Celem wprowadzenia art. 61a § 1 do k.p.a. była potrzeba wyraźnego odróżnienia postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej lub innego aktu lub podjęciem czynności z zakresu administracji publicznej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, lecz ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wymaga również przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało zakończone właśnie na etapie wstępnym, procesowym, w którym organy prawidłowo skupiły się jedynie na badaniu zaistnienia w sprawie przesłanek do wszczęcia postępowania nieważnościowego. A wskutek istnienia przesłanki negatywnej, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówiły wszczęcia postępowania nieważnościowego. Należy wskazać, iż "odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II OSK 269/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 697/23, źródło CBOSA). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 61(a). Obowiązkiem organu jest weryfikacja podania pod względem dopuszczalności wszczęcia postępowania, a więc oceny spełnienia przesłanek procesowych" (J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 61(a). Biorąc powyższe pod uwagę, ponieważ czynności organu administracji publicznej rozstrzygającego spór o właściwość nie podlegają bezpośredniej kontroli ani przez środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, ani na drodze sądowej, uznać trzeba, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wyżej wymienione okoliczności powodują, że za niezasadne należało uznać naruszenie art. 61 a § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 191 ust. 16 ustawy o pieczy w zw. z art. 151 p.p.s.a. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., polegającego zdaniem strony skarżącej na zaniechaniu wyjaśnienia w treści orzeczenia przyczyn, dla których Sąd l instancji pozbawił strony konstytucyjnego prawa sądowej kontroli orzeczenia organu administracji oraz uznał, że nie zachodzą podstawy zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunatu Konstytucyjnego co do zgodności przepisu art. 191 ust. 16 ustawy z ustawą zasadniczą, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił stronie skarżącej, że "z treści art. 193 Konstytucji RP wynika, że wyłącznie wątpliwości sądu mogą uzasadniać przedstawienie pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego. Warunkiem wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie przywołanego przepisu jest po pierwsze – wątpliwość powstała co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie – by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu I instancji takie warunki w sprawie nie wystąpiły". Ponadto, Sąd I instancji zaznaczył jednocześnie, że strona skarżąca może samodzielnie wystąpić z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności kwestionowanych przez nią przepisów (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP). W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że instytucja pytania prawnego przewidziana w art. 193 Konstytucji RP nie daje stronie postępowania przed sądem (czy to powszechnym, czy administracyjnym) uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z takim pytaniem prawnym jest bowiem wątpliwość powstała w składzie rozpoznającym sprawę co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP. A zatem, to nie wątpliwości strony skarżącej (bądź jej pełnomocnika) mają znaczenie, ale wyłącznie wątpliwości sądu orzekającego w konkretnej sprawie mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności danego aktu normatywnego. Tym samym ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.