III SAB/Gl 819/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Wójt Gminy O. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Wójta Gminy O. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 4 listopada 2024 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem, 3. zasądza od Wójta Gminy O. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 28 listopada 2024r. M. P. (dalej: Skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy w O. (dalej: organ) w zakresie nierozpatrzenia jego wniosku z 4 listopada 2024r. o udostępnienie informacji publicznej. Z akt administracyjnych wynika, że Skarżący wystąpił do organu wnioskiem z 4 listopada 2024r. o udostępnienie rejestru umów Gminy za miesiąc października 2024r. Powyższy wniosek został przesłany pocztą elektroniczną na adres Urzędu Gminy w O. Udzielając w dniu 18 listopada 2024r. odpowiedzi Organ poinformował Skarżącego, że zakres wniosku w warunkach tej konkretnej sprawy i jej okolicznościach nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) a stanowi w ręku Skarżącego narzędzie do nadużywania prawa do pozyskiwania informacji. Wobec tego Skarżący wezwał organ do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pismem z 26 listopada 2024r. organ podtrzymując swoje stanowisko wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżący zaskarżył bezczynność organu w realizacji jego wniosku z 4 listopada 2024r. zarzucając mu naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezałatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie ustawowo przewidzianym; 3) art. 107 § 1 pkt. 8 w zw. z art. 39 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024r. poz. 572; dalej: k.p.a.) poprzez przesłanie na adres Skarżącego pisma z obrazem podpisu, a więc nie spełniającym wymogów decyzji administracyjnej. Wobec powyższego Skarżący wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez jego udostępnienie w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także - na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21). W pierwszej kolejności Sąd przywołując stanowisko NSA uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia prawa (wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1048/11). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ponadto, stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym - bez wyznaczania rozprawy. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 4 listopada 2024r. Wniosek został złożony elektronicznie na adres e-mail organu. W sprawie nie jest kwestionowane, że organ jako adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Według art. 11a ust. 1 pkt. 2 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn. Dz. U. z 2024 poz.1465) wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem gminy. Natomiast – co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Oznacza to, że wójt gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Nie jest też sporne, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną o majątku publicznym (art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt. 5 u.d.i.p.). Skoro zatem organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną, uznać generalnie należy, że organ winien był tę informację udostępnić w przewidzianym przez prawo terminie. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z 1 sierpnia 2024r., sygn. akt III SAB/Gl 445/24 co do tego, że informacja publiczna nie przestaje być informacją publiczna z tego tylko powodu, że Skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej. Informacja publiczna jest kategorią obiektywną i jest nią – co wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast odrębną kwestią jest czy w danej sprawie i ewentualnie w jakiej formie informacje mogą być udostępnione. Sąd orzekający w sprawie podziela także wyrażane przez tutejszy Sąd stanowisko co do uznania działania Skarżącego jako nadużycia prawa do informacji (por. wyroki WSA w Gliwicach z: 28 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB 411/24; 12 marca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 425/23; 17 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 20/24; 1 sierpnia 2024r., sygn. akt III SAB/Gl 445/24). W konsekwencji odmowa udostępnienia informacji publicznej w warunkach sprawy była uzasadniona, a skoro tak to powstaje po stronie organu obowiązek wydania decyzji administracyjnej. Z elektronicznych akt administracyjnych wynika bezsprzecznie, że wniosek Skarżącego wpłynął do organu w dniu 4 listopada 2024 r. w formie elektronicznej na adres e-mail organu. Oznacza to, że termin do jej załatwienia upływał 18 listopada 2024r. Organ odmówił udostępnienia informacji w dniu 18 listopada 2024r. i ta okoliczność nie budzi wątpliwości. Sporną kwestią stało się natomiast to, czy organ zastosował prawidłową formę odmowy udostępnienie informacji publicznej. W ocenie Sądu niedochowanie formy decyzji nie jest stanowi jeszcze okoliczności wskazującej na bezczynność organu w realizacji wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Jak bowiem wskazał NSA zasadniczym warunkiem potraktowania pisma jak decyzji jest przede wszystkim załatwienie w nim sprawy administracyjnej. Istotę sprawy administracyjnej określa natomiast art. 1 pkt 1 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Decyzją zatem może być tylko takie pismo, które stosownie do art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. załatwia jakąś sprawę administracyjną, rozstrzygając ją co do istoty. (por. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. III OSK 7245/21). Zasadniczą kwestią w sprawie stała się ocena czy pismo organu z 18 listopada 2024r. ma walory decyzji, o których mowa w art. 104 oraz 107 § 1 pkt. 8 k.p.a. W ocenie Skarżącego nie, ponieważ nie zostało podpisane a jedynie opatrzone zeskanowanym obrazem podpisu. Nie można więc go uznać za prawidłowo podpisane, zgodnie z wymogami k.p.a. Natomiast organ do tego zarzutu w ogóle się nie odnosi. . Problematyka weryfikacji podpisu elektronicznego była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Niewątpliwie podpis osoby reprezentującej organ wydający decyzję należy do konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja powinna zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Natomiast z art. 14 § 1a k.p.a. wynika, że pisma utrwalane w postaci papierowej opatruje się własnoręcznym podpisem, a pisma utrwalane w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią. Z kolei wydruk decyzji wydanej w formie elektronicznej nie musi być opatrzony odręcznym podpisem osoby uprawnionej do wydania decyzji, jeżeli wydruk ten zawiera informację, że decyzja została wydana w postaci elektronicznej i podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną oraz zawierać identyfikator nadany przez system teleinformatyczny (art. 393 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a.). Decyzja wydana w formie pisemnej powinna być podpisana podpisem własnoręcznym. Natomiast decyzja wydana w formie dokumentu elektronicznego powinna być podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zgodnie z art. 3 pkt 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 910/2014 z dnia 23 lipca 2014 r. w sprawie identyfikacji elektronicznej i usług zaufania w odniesieniu do transakcji elektronicznych na rynku wewnętrznym oraz uchylającego dyrektywę 1999/93/WE, kwalifikowanym podpisem elektronicznym jest zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego. Definicja "zaawansowanego podpisu elektronicznego" podana została w pkt 11 omawianego przepisu i oznacza on podpis, który spełnia wymogi określone w art. 26. Ten ostatni przepis stanowi, że zaawansowany podpis elektroniczny musi spełniać następujące wymogi: (a) jest unikalnie przyporządkowany podpisującemu; (b) umożliwia ustalenie tożsamości podpisującego; (c) jest składany przy użyciu danych służących do składania podpisu elektronicznego, których podpisujący może, z dużą dozą pewności, użyć pod wyłączną swoją kontrolą; (d) jest powiązany z danymi podpisanymi w taki sposób, że każda późniejsza zmiana danych jest rozpoznawalna. W rozporządzeniu nr 910/2014 przewidziano również kwalifikowaną usługę walidacji kwalifikowanych podpisów elektronicznych (proces weryfikacji i potwierdzenia ważności podpisu elektronicznego - art. 3 pkt 41), którą może świadczyć wyłącznie kwalifikowany dostawca usług zaufania, który zapewnia właściwy poziom walidacji oraz umożliwia stronom ufającym otrzymanie wyniku procesu walidacji w automatyczny, wiarygodny i skuteczny sposób oraz przy użyciu zaawanasowanego podpisu elektronicznego lub zaawansowanej pieczęci elektronicznej dostawcy kwalifikowanej usługi walidacji (art. 33 ust. 1). Jak wynika z powyższych przepisów podpisujący dokument elektroniczny, powinien użyć do tej czynności kwalifikowanego podpisu elektronicznego oraz co istotne w rozpoznawanej sprawie, powinna istnieć możliwość weryfikacji złożonego pod takim dokumentem podpisu. Wiąże się z tym konieczność posiadania przez wojewódzki sąd administracyjny, rozpatrujący skargę na akt administracyjny sporządzony w formie dokumentu elektronicznego, danych umożliwiających taką weryfikację. Tylko bowiem po dokonaniu odpowiedniej weryfikacji złożonego podpisu, sąd administracyjny jest władny stwierdzić, czy zachowane zostały wymogi formalne pozwalające na uznanie ważności zaskarżonego aktu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 lipca 2023r., sygn. akt I SA/Bd 226/23 stanowisko i przyjmuje za własne. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie pismo organu zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego i zostało doręczone Skarżącemu za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W aktach administracyjnych, mających wyłącznie formę elektroniczną brak jest dowodu (choćby raportu weryfikacji złożonego podpisu) na to, że pismo organu wydane w formie elektronicznej zostało prawidłowo podpisane. Tym samym nie jest możliwe zbadanie, czy decyzja została prawidłowo podpisana podpisem elektronicznym. Stanowi to przeszkodę pozwalającą uznać pismo organu z 18 listopada 2024r. jako decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. O bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15; wyrok WSA w Białymstoku z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/22). Warto zauważyć naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21). Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2512/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 160/22). Stosownie do powyższego Sąd uznał, że skoro żądane przez Skarżącego informacje stanowią informację publiczną, to niezałatwienie przez organ jego wniosku w sposób odpowiadający przytoczonym przepisom, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni, stanowi o jego bezczynności. Organ w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. W tej sytuacji przyjąć należało, że organ w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku Skarżących z dnia 4 listopada 2024 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p. W ocenie Sądu, opisana bezczynność nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku Skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Sąd stwierdził, że organ nie udzielając informacji w sposób prawem określony pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności i zobowiązał organ do udzielenia informacji w żądanym zakresie, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota 100 zł stanowi zwrot wpisu od skargi.