II GSK 1498/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1566/20 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1566/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skargi E.P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej: stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2019 r.; zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz E.P. 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 4 grudnia 2018 r. stwierdzono przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] (rodzaj: ciągnik samochodowy), przez urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...] (1100) pod numerem ewidencyjnym ER [...], o godzinie 11:42:08, na odcinku drogi krajowej nr S52 Cieszyn - Boguszowice (połączenie z drogą krajową nr 52) - węzeł Bielsko-Biała Komorowice. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 22 sierpnia 2019 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem wraz z przyczepą, działając na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: "u.d.p."), a także art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, ze zm., dalej: "u.t.d.") oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę (Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.). Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. nakładającą karę pieniężną na skarżącego wysokości 1500 złotych za naruszenie określone w art. 13k. ust. 1 pkt 2 u.d.p. tj. obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] dnia [...] grudnia 2018 r. Decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. podpisała z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego M.P., kontroler ruchu drogowego. Decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r. podpisał z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego A.N., zastępca Dyrektora Biura Prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. Na wezwanie Sądu z dnia 16 września 2020 r. o przedłożenie upoważnień dla osób podpisujących zaskarżone decyzje z dnia [...] sierpnia 2019 r. i z dnia [...] czerwca 2020 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego przekazał upoważnienie dla M.P. Upoważnienie dla M.P. zostało udzielone przez A.O. - pełniącą obowiązki Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Obejmowało ono m. in. załatwianie w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego spraw administracyjnych związanych z kontrolą prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Z kolei upoważnienie dla A.N. zostało podpisane przez Ł.B., Zastępcę GITD. Obejmowało ono m.in. załatwianie w imieniu GITD w ramach jego właściwości wszystkich spraw administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu z dnia 22 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że decyzje wydane w sprawie obarczone są wadą nieważności, albowiem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa poprzez podpisanie ich przez osoby nieposiadające do tego stosownego upoważnienia oraz brak precyzyjnego rozstrzygnięcia o obowiązkach konkretnych stron w przypadku wielości stron postępowania (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także na skutek ich niewykonalności w dniu ich wydania, która to niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ponadto decyzja z dnia 8 czerwca 2020 r. jako utrzymująca w mocy decyzję rażąco naruszającą prawo samo to prawo narusza w sposób rażący. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych powyżej przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd podniósł, że decyzje GITD z dnia [...] sierpnia 2019 r. i z dnia [...] czerwca 2020 r. zostały podpisane przez osoby nieposiadające do tego stosownego upoważnienia. Odwołując się do art. 268a k.p.a., Sąd I instancji wskazał, że w świetle orzecznictwa oraz stanowiska doktryny sens konstrukcji upoważnienia, o którym w nim mowa wyraża się w tym, że upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej oraz, że upoważnienie do wykonywania kompetencji nie powoduje przejęcia przez upoważnionego kompetencji organu upoważniającego. Organ wyposażony w kompetencje nie traci ich, a podmiot upoważniony nie staje się organem administracji, nie nabywa tych kompetencji jako własne, lecz wykonuje je w imieniu i na rzecz organu, do którego kompetencje należą. Użyte w tym przepisie określenie "w ustalonym zakresie" trzeba natomiast traktować jako dyrektywę wyznaczającą standard szczególnej staranności zachowania. Art. 268a k.p.a. określa formę i treść upoważnienia administracyjnego. Powinno ono być udzielone pisemnie oraz dokładnie określać zakres działania upoważnionego pracownika. Niedopuszczalne jest zatem wydawanie upoważnień o charakterze blankietowym. Upoważnienie powinno jasno wskazywać, kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu. Sformalizowana treść upoważnienia wymaga, aby upoważnienie posiadało charakter imienny, a więc udzielane było konkretnemu pracownikowi, a nie pracownikom zajmującym określone stanowisko. Niedopuszczalne jest upoważnienie o charakterze ogólnym, określającym osobę upoważnioną tylko za pomocą pełnionej funkcji. Upoważnienie to może zostać wyrażone w każdej formie, pod warunkiem że zachowana została forma pisemna oświadczenia woli organu i zakres upoważnienia objęty tym oświadczeniem był czytelny. Upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu. Zakres upoważnienia należy odnosić do użytego w przepisie sformułowania "załatwianie spraw". Może więc on dotyczyć konkretnej sprawy, określonych typów spraw albo tylko etapów postępowań w tych sprawach czy nawet tylko określonych czynności procesowych. Zakres ten powinien być skorelowany z zadaniami i kompetencjami przypisanymi organowi. Zarazem z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli w nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości. Udzielenie upoważnienia, które poza nie wykracza, stanowi podstawę do uznania, że jest ono w tym zakresie bezskuteczne, a działania pracownika podjęte na podstawie takiego upoważnienia dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in fine. Kompetencji upoważnionego pracownika nie można także domniemywać. Sąd I instancji podniósł również, że w omawianym przepisie prawa zawarto wyliczenie form działania administracji publicznej, do podejmowania których można upoważnić pracownika: decyzje, postanowienia, zaświadczenia. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że katalog ten ma charakter otwarty. Upoważnienie może dotyczyć więc innych form aktywności administracji publicznej, w tym określonych w przepisach szczególnych. Pisemna forma upoważnienia pozwala stwierdzić, czy dany pracownik działa w granicach udzielonego mu upoważnienia. Forma ta ma zatem istotne znaczenie dla określenia, czy decyzję wydał pracownik organu upoważniony do załatwiania danej sprawy. W razie przekroczenia udzielonego mu upoważnienia, należy traktować wydaną przez niego decyzję jako nieważną. Wydane na podstawie art. 268a k.p.a. upoważnienie musi w sposób precyzyjny określać zakres zadań i kompetencji przekazanych pracownikowi obsługującemu organ do wykonywania w jego imieniu. Zatem upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu i osoby upoważnionej. Wskazanie osoby upoważnionej do wydawania decyzji w imieniu organu poprzez oznaczenie jej funkcji lub stanowiska musi być precyzyjne, pozwalające na jednostkową identyfikację i indywidulane przypisanie udzielonego upoważnienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji może upoważniać swoich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 268a k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie jednak upoważnienia nie zostały udzielone przez organ, tj. Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a dokładnie nie zostały podpisane przez piastuna organu, lecz odpowiednio pracownika organu pełniącego obowiązki Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego (decyzja nakładająca karę) lub pracownika - Zastępcę Głównego Inspektora Transportu Drogowego (decyzja utrzymująca w mocy decyzję nakładającą karę, wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), który nie posiada w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Do tego sam potrzebuje niezbędnego upoważnienia (także w trybie art. 268a k.p.a.). Podkreślił, że przepisy ustawy o transporcie drogowym kwestii udzielania upoważnień odrębnie nie regulują. Z dokumentów nadesłanych do Sądu przez organ wynika, że A.O., pełniącej obowiązki Zastępcy GITD udzielono upoważnienia, jednakże to nie jej podpis widnieje pod decyzją, lecz osoby, której pełniąca obowiązki Zastępcy GITD udzieliła dalszego upoważnienia. Dodatkowo, wzywany do tego organ, w ogóle nie przedstawił upoważnienia dla Ł.B., Zastępcy GITD, tylko powołał się w tym zakresie na Statut Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego. Sąd I podniósł, że Zastępca GITD należy do katalogu pracowników obsługujących ten organ i zakres działania zastępcy zależy od tego, w jakim zakresie dysponuje on upoważnieniem do działania w imieniu organu. Przepisy ustawy, w odróżnieniu od bardziej szczegółowych regulacji obowiązujących w odniesieniu do innych kategorii organów, nie wyposażają Zastępcy GITD w samoistne kompetencje. Oceny tej nie zmienia treść Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, albowiem jest to akt wewnętrzny, który nie jest powszechnie obowiązującym źródłem prawa (zarządzenie) i nie może determinować sytuacji prawnej jednostki, a także zmieniać treści art. 268a k.p.a. Ponadto statut, nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym może określać jedynie organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Taką też treść nosi zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 92 z dnia 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, Monitor Polski z dnia 5 listopada 2012 r., poz. 820. W statucie tym przewidziano jedynie możliwość udzielania upoważnień podpisanych przez piastuna organu (GITD) pracownikom Głównego Inspektoratu (§ 2 pkt 3 statutu), a nie same upoważnienie. W istocie § 2 pkt 3 statutu jest powtórzeniem normy wynikającej z art. 268a k.p.a. Zdaniem Sądu, podobnie należało ocenić charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszej instancji zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, sporządzonego na podstawie art. 39 ust. 6 - 8 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Wskazane przepisy ustawowe upoważniają ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). Upoważnienie ustawowe ogranicza się zatem do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej (czyli organizacji wewnętrznej urzędu), nie zaś kompetencji tego organu "na zewnątrz". W § 1 ust. 5 pkt 1 - 2 załącznika nr 1 do wspomnianego zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego wymieniono te czynności, które powierzono Zastępcom Głównego Inspektora. Jakkolwiek w pkt 1 ust. 5 wskazano, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych. Jakkolwiek w pkt 2 ust. 5 określono przykładowy zakres upoważnień i pełnomocnictw, które w imieniu organu może udzielać zastępca, ale obejmuje on wyłącznie reprezentację organu w postępowaniach, w których organ ten jest stroną, nie zaś wykonywanie kompetencji organu w załatwianiu spraw indywidualnych. Wyliczenie to obejmuje bowiem reprezentowanie Głównego Inspektora przed organami administracji publicznej, przed Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, wojewódzkimi sądami administracyjnymi, sądami powszechnymi i krajowymi organami ścigania, w pracach komisji sejmowych i senackich, komisji prawniczych i konferencji uzgodnieniowych w ramach prac nad projektem aktu prawnego zgodnie z regulaminem pracy Rady Ministrów oraz w postępowaniach prowadzonych przez Urząd Zamówień Publicznych, Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz Krajową Izbę Odwoławczą. Sąd podkreślił, że umocowanie określonego podmiotu do wydania decyzji administracyjnej wynikać musi z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a posługiwanie się upoważnieniem także znajdować musi umocowanie w przepisie ustawy, ewentualnie aktu wykonawczego wydanego na podstawie jednoznacznie sformułowanej delegacji ustawowej. Podkreślił, że upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być udzielone tylko przez organ, a nie przez osobę, która wykonuje jedynie kompetencje tego organu. Jakkolwiek - jak podniósł Sąd I instancji - w orzecznictwie dopuszcza się możliwość wydawania na podstawie art. 268a k.p.a. dalszych upoważnień przez pracowników już upoważnionych przez organ, o ile taka kompetencja do dalszych upoważnień wynika z otrzymanego upoważnienia, to jednak opowiedział się za taką wykładnią art. 268a k.p.a., zgodnie z którą nie ma możliwości dalszego "cedowania" upoważnień już udzielonych przez organ. W tym też kontekście podniósł, że otrzymane przez A.O. upoważnienie z dnia 4 lipca 2018 r. udzielone przez organ nie wskazywało w żaden sposób na możliwość udzielania przez A.O. dalszych upoważnień. Jeżeli zaś chodzi o upoważnienie dla Ł.B., to organ w ogóle takowego nie przedstawił. Podsumowując stwierdził, że wydane w sprawie decyzje zostały podpisane przez osoby, którym upoważnień do tej czynności udzieliła bądź osoba pełniąca obowiązki Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego (A.O.), bądź sam Zastępca GITD (Ł.B.), do czego te osoby (p.o. Zastępcy GITD i Zastępca GITD) - jako niebędący piastunem organu - nie były umocowane. Nawet bowiem z treści upoważnienia dla p.o. Zastępcy GITD nie wynika uprawnienie do udzielania dalszych upoważnień. Wobec tego M.P. nie została upoważniona do podpisania decyzji z dnia 22 sierpnia 2019 r., a A.N/ do podpisania decyzji z dnia 12 czerwca 2020 r. Podpisanie decyzji przez te osoby stanowiło działanie z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Drogowego złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że jedynie upoważnienie wydane przez samego Głównego Inspektora Transportu Drogowego w oparciu o art. 268a k.p.a. upoważnia inspektora Inspekcji Transportu Drogowego do wydania decyzji za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych podczas gdy art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień w imieniu organu administracji publicznej bowiem brzmienie art. 39 ust. 8 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392 oraz z 2015 r. poz. 1064) w zw. z § 2 Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego oraz brzmieniem § 2 ust. 5 pkt 1 i 2 regulaminu organizacyjnego Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego nadanego Zarządzeniem z dnia 3/2018 z dnia 5 lutego 2018r. (o następującej treści: Zastępcy Głównego Inspektora zastępują Głównego Inspektora oraz podpisują, w czasie nieobecności Głównego Inspektora lub czasowej niemożności wykonywania przez niego obowiązków, a także na polecenie Głównego Inspektora, upoważnienia) wskazuje, że decyzja z dnia 22 sierpnia 2019 r. została podpisana przez osobę posiadającą do tego stosowne umocowanie; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. u.d.p. w zw. z art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 5 i 6, art. 68 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez ich pominięcie a w konsekwencji niedostrzeżenie, że ustawodawca ww. przepisach w szczególności art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. umocował inspektorów do nakładania w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego kar pieniężnych w zakresie określonym w ustawie o drogach publicznych tj. w sprawach dotyczących nieuiszczenia opłaty elektronicznej, a regulacja ta stanowi lex specialis w odniesieniu do normy określonej w art. 268a k.p.a., tym samym umocowanie to zastępuje upoważnienie o którym mowa w art. 268a k.p.a. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie organu na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że nie może on we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować, gdyż jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą, ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni lub zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, NSA uznał, że nie ma ona uzasadnionych podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a k.p.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że w sprawie upoważnienie do wydawania decyzji nie zostało udzielone przez organ - GITD, lecz osobę zatrudnioną na stanowisku zastępcy GITD, który nie posiada w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Do tego sam potrzebuje bowiem niezbędnego upoważnienia (także w trybie art. 268a k.p.a.). Przepisy u.t.d kwestii tej odrębnie nie regulują. Z dokumentów nadesłanych do Sądu wynika, że zastępcy udzielono upoważnienia, jednakże to nie podpis zastępcy widnieje pod decyzją, lecz osoby której zastępca udzieliła dalszego upoważnienia. Zdaniem NSA nie ma jednak wątpliwości, że nie jest dopuszczalne udzielenie dalszego upoważnienia przez pracownika upoważnionego (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 268(a) oraz wyrok NSA z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 348/06, LEX nr 321249; wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2091/06, LEX nr 338271, oraz wyrok NSA z 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 374/06, LEX nr 322769). Z wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika także, że zadaniem skarżącego kasacyjnie zastępca organu administracji nie jest typowym pracownikiem organu i należy go traktować analogicznie jak organ. Wskazano, iż "z istoty zastępstwa wynika, iż jest to zarządzanie wiedzą i kompetencjami podległych pracowników w taki sposób, aby zapewnić ciągłość realizacji zadań (zastępowalność)". Pogląd ten nie może być uznany za trafny. Na gruncie niniejszej sprawy, NSA wskazuje, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przyznają zastępcy GITD żadnych samodzielnych kompetencji w zakresie upoważniania pracowników Inspekcji Transportu Drogowego do wydawania decyzji administracyjnych. Poprzez powierzenie określonej osobie funkcji zastępcy piastuna funkcji organu, osoba ta nie staje się organem (piastunem organu). Także piastun funkcji organu może mu przydzielić określone zadania jedynie zgodne z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 822/14; wyrok NSA z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 2815/21; wyrok NSA z 15 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 1072/18). Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie oczywiste jest, że art. 268a k.p.a. nie można traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Rzecz więc w tym, aby ta dekoncentracja mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana, albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, miała odpowiednie podstawy normatywne (zob. np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 264/06). Akty wewnętrze określające organizację i zasady funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej mogą zawierać upoważnienie do załatwiania spraw w imieniu organu, jeżeli wynika z nich w sposób jednoznaczny, który imiennie wskazany pracownik jest upoważniony, jakiej kategorii spraw dotyczy upoważnienie oraz jakie są ramy czasowe tego upoważnienia (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 268a), jednak udzielone upoważnienie ma mieć także charakter wyraźny. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że oceny tej nie może zmienić treść statutu GITD. Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że statut, nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 u.t.d. określać może jedynie organizację GITD i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Taką też treść nosi zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 92 z 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, Monitor Polski z 5 listopada 2012 r., poz. 820. W powyższym statucie przewidziano jedynie możliwość udzielania upoważnień podpisanych przez piastuna organu (GITD) pracownikom Głównego Inspektoratu (§ 2 pkt 3 statutu), a nie samo upoważnienie. W istocie § 2 pkt 3 statutu jest powtórzeniem normy wynikającej z art. 268a kpa. Ponadto - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - analiza omawianego statutu jednoznacznie wskazuje, iż akt ten nie zawiera unormowania, które można by uznać za wyraźne umocowanie Zastępcy GITD do udzielania dalszego upoważnienia przez niego pracowników ITD do wydawania decyzji administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że podobnie ocenić należy charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszej instancji zarządzeniu GITD nr [...] z 5 lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (obwieszczenie GITD z 7 listopada 2019 r., poz. 57), sporządzonego na podstawie art. 39 ust. 6 - 8 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1171). Wskazane przepisy ustawowe upoważniają ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). Upoważnienie ustawowe ogranicza się zatem do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej, nie zaś kompetencji tego organu. W § 2 ust. 5 pkt 1 - 2 załącznika nr 1 do wspomnianego zarządzenia GITD wymieniono te czynności, które powierzono zastępcom. W punkcie 1 tego ustępu wskazano wprawdzie, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację. W związku z powyższym, nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 268a k.p.a., ponieważ decyzja wydana i podpisana przez osobę nieupoważnioną organu i nieuprawnioną - bez upoważnienia piastuna jest podjęta z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (L. Klat-Wertelecka, Podpis jako element decyzji administracyjnej, NZS 2007, nr 5, s. 73; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, AUWr. nr 955, Prawo CLVI, Wrocław 1986, s. 45-50; Zagadnienie decyzji nie istniejących w postępowaniu administracyjnym, AUWr. nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 9-13). W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia zastosowania art. 135 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że art. 135 p.p.s.a. uszczegółowia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi. Z postanowień art. 135 p.p.s.a. wynika - aczkolwiek nie zostało to wyrażone expressis verbis - że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), determinująca granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez ten sąd (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2008, s. 500). Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a. wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Ponadto, z treści art. 135 p.p.s.a. wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. W doktrynie wskazuje się, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007, z. 4, s. 39). Podkreślenia jednak wymaga, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że przepis ten ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi (por. A. Kabat. Komentarz do art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX nr 2011; wyrok NSA z 22 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1366/06, LEX nr 438671 i podana tam literatura). W wyroku z dnia 20 listopada 2007r. o sygn. akt II FSK 1310/06 (LEX nr 519506) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "dopiero stwierdzenie przez Sąd podstaw do uchylenia decyzji odwoławczej daje mu przewidzianą w art. 135 p.p.s.a. możliwość stosowania przewidzianych w tej ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów podjętych w granicach sprawy (w tym uchylenia decyzji organu I instancji poprzedzającej decyzję odwoławczą)". W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że warunkiem skorzystania przez sąd z trybu przewidzianego przepisem art. 135 p.p.s.a. jest wadliwość kontrolowanej decyzji organu II instancji (por. m. in. wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1499/06; wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 215/07; wyrok NSA z 8 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1500/06), a z takim przypadkiem mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 131 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 5 i 6 i art. 68 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej) należy zauważyć, iż skoro z akt sprawy wynika, iż decyzja podjęta w pierwszej instancji była wydana z upoważniania p.o. zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a nie w zakresie własnych kompetencji inspektora, to nie są relewantne dla sprawy wywody skargi kasacyjnej dotyczące samodzielnych uprawnień inspektora ITD wynikających z treści art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. Ponadto art. 56 ust. 1 u.t.d. wyraźnie wskazuje, iż "Inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych", co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powoduje, że przepis ten nie może być rozumiany jako generalne ustawowe umocowanie każdego inspektora do wydawania decyzji będących we właściwości Głównego Inspektora Transportu Drogowego (i ewentualnie innych organów) na mocy ustaw wskazanych w art. 56 ust. 1 u.t.d. Omawiane unormowanie nie daje zatem inspektorowi prawa do zastępowania Głównego Inspektora Transportu Drogowego w każdej sprawie dotyczącej nakładania kar pieniężnych i wydawania zamiast niego decyzji. Można natomiast uznać, iż brzmienie art. 56 ust. 1 u.t.d. wskazuje, że zdaniem ustawodawcy to właśnie inspektorzy jako specjalnie powołana do tego służba powinni być upoważniani do załatwiania spraw dotyczących nakładania i pobierania kar pieniężnych w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego - choć oczywiście przepis ten nie wyklucza, że Główny Inspektor Transportu Drogowego upoważni - zgodnie z art. 268a k.p.a. - także innych pracowników tego organu do wydawania w jego imieniu decyzji. Zauważyć bowiem należy, iż decyzja wydana przez inspektora będzie nadal decyzją wydaną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, bowiem upoważniony inspektor nie będzie działał jako organ samodzielny, ale tylko w imieniu i z upoważnienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego i w granicach jego kompetencji. Mając powyższe uwagi na względzie, niezasadny okazał się również zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych i faktycznych (odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona przez samego skarżącego, a w rozprawie nie uczestniczył profesjonalny pełnomocnik i mimo sformułowanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zwrot kosztów postępowania - takie koszty nie wystąpiły, bowiem w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżącego nie reprezentował profesjonalny pełnomocnik, któremu na podstawie art. 205 p.p.s.a. mogłyby być przyznane koszty postępowania).