I OSK 2174/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie i PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 45/20 w sprawie ze skarg Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie i PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 listopada 2019 r. nr KKU-40/17 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargi kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lutego 2021 r. oddalił skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie i PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 15 listopada 2019 r. nr KKU-40/17 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z 6 lutego 2017 r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako: ustawa komunalizacyjna), stwierdził nabycie przez Gminę Miasto O. z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa stanowiącego własność nieruchomości, położnej w jednostce ewidencyjnej O., w obrębie [...] B., oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,2665 ha, nr [...] o pow. 0,3045 ha, nr [...] o pow. 0,1015 ha,nr [...] o pow. 2,0660 ha, nr [...] o pow. 0,0453 ha, nr [...] o pow. 0,1480 ha, nr [...] o pow. 0,2310 ha, nr [...] o pow. 0,1336 ha, nr [...] o pow. 0,0255 ha, nr [...] o pow. 0,0324 ha, nr [...] o pow. 0,1370 ha, nr [...] o pow. 0,0192 ha, nr [...] o pow. 0,0182 ha, nr [...] o pow. 1,0218 ha, nr [...] o pow. 0,0775 ha, nr [...] o pow. 0,0858 ha. Organ I instancji ustalił, że na dzień 27 maja 1990 r., zgodnie z księgą wieczystą nr [...], prawo własności przedmiotowej przedmiotowej nieruchomości zostało ujawnione na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych, na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 10 grudnia 1953 r., o wywłaszczeniu nieruchomości, częściowo uchylonej decyzją Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 28 lutego 1964 r., oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 23 października 1970 r., o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, sprostowanej postanowieniem z 12 stycznia 1971 r. Powyższe ustalenia potwierdza także informacja z wypisów z rejestru gruntów Starosty O. z 4 lipca 2007 r., sporządzona według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Wojewoda podniósł, że ww. rejestrze Polskie Koleje Państwowe S.A. widnieją jako władający spornymi gruntami, które stanowiły tereny kolejowe oraz inne tereny zabudowane. Z ustaleń organu I instancji wynika ponadto, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe (dalej jako "PKP") nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tego gruntu w formie prawem przewidzianej, natomiast swoje prawo zarządu PKP SA wywodzi obecnie z wpisu w księdze wieczystej dokonanego na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z 10 grudnia 1953 r. Pismem z 6 lipca 2018 r. swój udział w sprawie zgłosiło PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. w Warszawie (dalej jako "PLK SA"). Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez PKP SA, Krajowa Komisja uwłaszczeniowa decyzją z 15 listopada 2019 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody. W ocenie komisji w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. prowadzące do nabycia przez gminę z mocy prawa własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), jako należącego wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ wywodził, że udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało dysponowania stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, dalej jako: ugg), tj. decyzją terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawartą za zezwoleniem tego organu umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umową o nabyciu nieruchomości. Takim jednak PKP w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie legitymuje się. Na decyzję Komisji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły PKP SA oraz PLK SA. W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie i oddalił je na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."). W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym, w związku z czym samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia. W ocenie Sądu I instancji w realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że PKP nie dysponowało żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na niej zarząd bądź użytkowanie. Dalej Sąd Wojewódzki zauważył, że zarząd jest prawną forma władania nieruchomością. Dla oceny kwestii jego istnienia (jako przeszkody komunalizacji) mają znaczenie dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych pod określonym tytułem prawnym. Obowiązująca w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 ugg mogło to więc nastąpić w drodze: 1) decyzji terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) względnie umowy o nabyciu nieruchomości. Tylko zatem dysponowanie przez PKP tego rodzaju tytułem prawnym świadczyłby, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem skarżąca tego rodzaju indywidualnym aktem nie dysponuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wywiódł następnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych niemal powszechnie przyjmowano, iż po przy ustaleniu przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu PKP prawa zarządu w odniesieniu do pozostającego w jego dyspozycji mienia nieruchomego decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy legitymuje się ono decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Ostatecznie kwestia ta rozstrzygnięta została w dwóch uchwałach składów siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r. I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r. I OPS 5/17 w których stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. [...] oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych". Przynależny z mocy rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. tytuł prawny do zarządczego władania gruntami przez PKP, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma istotnego znaczenia. Konsekwencją bowiem wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, uchylającej przywołane rozporządzenie, było także zniesienie uprawnienia nim wykreowanego. Zarząd powstały ex lege nie może wszak istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Nadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do przywołanej uchwały z 27 lutego 2016 r. "odpadnięcie podstawy ustawowej, rozumianej, jako causa zarządu PKP, która nastąpiła w wyniku uchylenia cyt. rozporządzenia spowodowała ustanie zarządu ustawowego". Jednocześnie ustawa o kolejach nie potwierdziła przysługiwania tego szczególnego prawa PKP, przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego (art. 7 ustawy). Oznacza to, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania PKP zarządu. Skoro zaś pod rządami tej ustawy prawo to już nie funkcjonowało nie mogło także "zostać zachowane", na mocy wskazanych w skardze przepisów art. 16 i 50 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Od czasu uchylenia rozporządzenia z 1926 r., nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający PKP prawo zarządu ex lege. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) PKP nie ujęła. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem, jak już wyjaśniono, należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyły PKP SA oraz PLK SA. PKP SA zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez: 1) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy komunalizacyjnej: a) w związku z art. 6 ugg w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; b) polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia; c) polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej; 2) błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego; 3) błędne zastosowanie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego; 4) błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować; 5) błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)"; II. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego; 2) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego; 3) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c P.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak zapewnienia Wojewodzie Małopolskiemu reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowo-administracyjnym przed Sądem I instancji, pomimo że jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest miasto na prawach powiatu - Gmina Miejska Kraków. W oparciu o powyższe zarzuty PKP SA wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych. PLK SA zarzuciła natomiast Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komumalizacyjnej, polegające na błędnej wykładni poprzez błędne przyjęcie, że zwrot "mienie należące do ..." winien być rozumiany jako "przynależność mienia państwowego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym"; 2) art. 38 ust. 2 ugg polegające na niewłaściwym zastosowaniu, tj. zastosowaniu przepisu nieznajdującego zastosowania w sprawie, albowiem: a) dotyczył on podstaw prawnych uzyskiwania zarządu do nieruchomości, nie zaś kwestii dokumentowania tego prawa; b) nie będąc przepisem przejściowym, nie miał mocy wstecznej, a co za tym idzie odnosił się do kwestii zarządu powstałego po wejściu w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tj. 1 sierpnia 1985 r.); 3) art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, polegające na błędnej wykładni poprzez błędne przyjęcie, że stanowi on podstawę uchylenia tytułu prawnego do zarządczego władania gruntami przez PKP, w sytuacji gdy: a) żaden przepis ustawy o kolejach nie przewidywał wygaśnięcia zarządu linii kolejowych powstałego na podstawie rozporządzenia z 1926 r.; b) skutki prawne wywołane przez ustawę nie "nikną" na skutek jej nowelizacji lub uchylenia - co stanowi naruszenie zasady ochrony praw nabytych, wywodzonej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP); 4) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, polegające na jego niezastosowaniu. W oparciu o powyższe zarzuty PLK SA wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozważenie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej PKP SA powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., jednakże istoty sprawy dotyczą zarzuty naruszenia prawa materialnego. W związku z powyższym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 6 ugg, w brzmieniu obowiązującym w dacie komunalizacji, czyli w dniu 27 maja 1990 r. (Dz.U. 1989, Nr 14, poz. 74): "1. Grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. 2. Zarząd gruntami państwowymi, o których mowa w ust. 1, zabudowanymi budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami związanymi z wykonywaniem zarządu i eksploatacją budynków mieszkalnych, stanowiących w całości lub części własność Państwa, należy do organów określonych w przepisach Prawa lokalowego. 3. Jeżeli grunty, o których mowa w ust. 1 i 2, nie mogą być oddane w zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste albo sprzedane lub jeżeli nie są racjonalnie wykorzystywane, powinny być oddane w dzierżawę na zasadach ogólnych." Stosownie zaś do art. 38 ugg w brzmieniu na dzień 27 maja 1990 r.: "1.Państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi część mienia ogólnonarodowego. 2. Państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. 3. Państwowe jednostki organizacyjne korzystają z zarządzanej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. W tym zakresie mogą zgodnie z przepisami szczególnymi dokonywać zmian dotychczasowej zabudowy oraz wznosić nowe budowle. 4. Przedsiębiorstwa państwowe i spółki przez nie utworzone są uprawnione do sprzedaży, na zasadach określonych w art. 24, według cen określonych w umowie, lokali w domach mieszkalnych wybudowanych przez te przedsiębiorstwa i spółki na gruntach będących w ich zarządzie. Przekazywanie nabywcy lokali ułamkowej części gruntu niezbędnego do prawidłowego użytkowania domu mieszkalnego w użytkowanie wieczyste jest dokonywane przez terenowy organ administracji państwowej, po uprzednim wygaśnięciu prawa zarządu tej części gruntów." Z tych dwóch przytoczonych przepisów wynika bez żadnych wątpliwości, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane przez PKP w sposób określony w art. 38 ust. 2 ugg, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. Tak też przyjęto w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16. Powyższe zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, a także naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP i art.11 ust.1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej z 1990 r. oraz ich uzasadnienie stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem składu siedmiu sędziów NSA wyrażonym w dwóch uchwałach z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. W jednobrzmiących tezach tych uchwał Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uchwale z 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości. We wskazanych uchwałach zgodnie również przyjęto, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie były traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. W uchwale I OPS 2/16 z dnia 27 lutego 2017 r. podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. W uchwale z 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17 zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. akt I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie PKP jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo PKP do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powołana ustawa z 1989r. o PKP w art. 50 ust. 1 stanowiła, że prawa przedsiębiorstwa PKP, działającego dotychczas na podstawie ustawy z 1960 r. o kolejach stają się prawami PKP, jako podmiotu działającego na podstawie ustawy z 1989 r. Ustawa ta nie zawierała jednak żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. W uchwale I OPS 2/16 stwierdzono, że "Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.: "składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim". W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301), ale PKP w tym wykazie ujęte nie zostało." Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art.11 ust 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Powyższe uchwały wiążą skład orzekający w niniejszej sprawie. Krytyczna zaś ocena tych uchwał przez autora skargi kasacyjnej nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Faktem natomiast jest, że przez dziesiątki lat PKP nie uporządkowało stosunków prawnych dotyczących gruntów, na których posadowiło linie kolejowe. Obecna sytuacja opisana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest skutkiem i konsekwencją braku tych działań, nie zaś wykładni dokonywanej w zgodzie z porządkiem prawnym. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. Ts 116/14, OTK-A 2015/5/461. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skoro PKP, będąca posiadaczem gruntu państwowego w dniu 1 sierpnia 1988 r. nie legitymowała się dokumentami o przekazaniu tego gruntu w formie przewidzianej prawem, to mogła wystąpić z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego (art. 87 ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu zmienionym przez ustawę z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Dz.U. Nr 24, poz. 170, tj. od dnia 20 lipca 1988 r.). Tego jednak nie uczyniła, konsekwencją czego było objęcie posiadanej przez nią nieruchomości komunalizacją z mocy prawa. Gdy chodzi o zarzut naruszenia przez "błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"- to ponadto, że został on sformułowany z błędem logicznym, to wskazane przepisy nie dotyczą gruntów skomunalizowanych w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Natomiast art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, nie miały w sprawie zastosowania. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią art. 34 i 34 a ustawy o komercjalizacji PKP, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Jak przesądził przy tym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Odnośnie do poczynionych w skardze kasacyjnej wywodów dotyczących decyzji o opłatach za zarząd, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w skardze kasacyjnej postawiono zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez "odmowę mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo że decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu." Rzecz jednak w tym, że nie to było podstawą nie wzięcia pod uwagę decyzji o opłatach, jako dowodu zarządu, lecz to, że w sprawie nie przedłożono decyzji o opłatach, która w jakikolwiek sposób nawiązywałaby do ustanowienia zarządu na przedmiotowych nieruchomościach. Zarzut naruszenia art.134 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. jest także nietrafny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. a sposób jego sporządzenia pozwala na kontrolę instancyjną. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej nie naruszono również art. 23 ust.1 e u.g.n. Nadmienić należy, że wymieniona w zarzucie dotyczącym naruszenia tego przepisu Gmina Miejska K. nie jest stroną niniejszego postępowania, zaś Wojewoda Małopolski wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest uczestnikiem postępowania i była do niego kierowana korespondencja w przedmiotowej sprawie. W aktach sądowoadministracyjnych znajdują się dowody doręczeń pism procesowych oraz zawiadomienia ww. uczestnika postępowania o terminie rozprawy przed Sądem I instancji. Również skarga kasacyjna PKP PLK S.A. nie zasługiwała na uwzględnienie. W tej skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., co oznacza, że strona skarżąca nie kwestionuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej dotyczy: " błędnego przyjęcia, że zwrot "mienie należące do ..." winien być rozumiany jako "przynależność mienia państwowego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym". Odnośnie do tak postawionego zarzutu po raz kolejny wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których określone wyżej organy pełniły funkcję organu założycielskiego, oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Oznacza to, że warunkiem nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Pojęcie "przynależność mienia" ("mienie należące") jest przy tym pojęciem normatywnym. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała bowiem treść art. 6 ust. 1 ugg. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu, niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie ustawowe "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów (organów) w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji państwowej można było uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, co jednoznacznie wynikało z cytowanego wyżej art. 38 ust. 2 ugg. W wypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości bezwzględnie trzeba było przyjąć, że nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Jeżeli zatem określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu wyłącznie w sensie faktycznym (posiadanie), a nie prawnym, gdyż posiadanie nie było emanacją uprawnienia do władania, wynikającego z ważnego tytułu prawnego, to użytkowane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa. Ustawę komunalizacyjną należy odczytywać systemowo w powiązaniu z obowiązującymi w dacie 27 maja 1990 r. regulacjami prawnymi, a zatem również z ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Jak już wyżej zaznaczono, zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Analiza tego przepisu wykazuje, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób określony w tym przepisie, należały do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem które to czynności stanowiły i stanowią zarazem dowód na istnienie uprawnienia. Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnokrajowym, nawet na podstawie upoważnienia ustawowego nie pozwala na przyjęcie, że majątek ten "należał" do zarządcy czy dysponenta (por. m.in. wyrok NSA z 5 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 524/20, wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 3026/19). Ponadto, odnosząc się do przesłanki komunalizacji mienia w postaci "należenia" (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.), należy przypomnieć, że zgodnie z art. 34 k.c. w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą, mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486 i z 1993 r. Nr 12, poz. 59). Brak było również podstaw do stosowania przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym z dwu względów: po pierwsze - określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego; po drugie - przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zaznaczyć także należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że akty regulujące status prawny poprzednika prawnego skarżącej oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane stanowisko orzecznictwa, że istnienia zarządu nie można domniemywać (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r., sygn. akt: I OSK 1295/05 oraz z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2299/20). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 i z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, które wiążą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 269 § 1 P.p.s.a. Nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach. Zachodzi potrzeba przypomnienia, że w uchwale z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach, wskazując, że: "Pełna wykładnia - językowa, systemowa i celowościowa - przepisu art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach prowadzi do wniosku, zgodnie z którym z dniem 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Wykładnia językowa przepisu stanowiącego, że "traci moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"" nie pozostawia wątpliwości, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy normatywne prawo zarządu przedsiębiorstwa PKP (które to prawo wynikało ex lege) przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte, a zatem od tego momentu przedsiębiorstwo PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Wykładnia ta koresponduje z zaprezentowaną w uchwale wykładnią prokonstytucyjną (która to wykładnia ma charakter wykładni zarówno systemowej, jak i celowościowej) na tle przepisów ustaw zasadniczych określających podstawy normatywne prawa własności (obecnie przepisów Konstytucji RP z 1997 r.). Również wykładnia systemowa i celowościowa przepisu art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach dokonywana w powyższym kontekście na tle treści przepisów rozdziału 2 tej ustawy prowadzi do wniosku, że skoro ustawodawca uchylił w ustawie z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, zgodnie z którym PKP uzyskały zarząd gruntami kolejowymi i nie ustanowił przepisu potwierdzającego trwanie zarządu, to działanie to ukierunkowane było na wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy normatywnej zarządu sprawowanego przez PKP. Przyjęcie natomiast, że grunty kolejowe pozostały nadal w zarządzie PKP byłoby sprzeczne z art. 7 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, gdyż w tym artykule wymienione są wszelkie uprawnienia tego przedsiębiorstwa. Poza tym, w art. 9 ww. ustawy określony został zakres działania PKP, który nie obejmował zarządu gruntami kolejowymi. Przepis art. 13 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach stanowił natomiast o tym, że sieć kolei znajduje się wyłącznie w eksploatacji PKP. Zgodnie z § 3 ust. 1 Statutu organizacyjnego Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (uchwała Rady Ministrów Nr 189 z dnia 26 maja 1961 r., M.P. Nr 47, poz. 210) PKP dla wykonywania swej działalności posiadały środki trwałe przydzielone przez Państwo zgodnie z ogólnymi przepisami dotyczącymi przedsiębiorstw państwowych, określającymi tryb i zasady przyznawania tych środków (§ 3 ust. 3 Statutu). Również i w Statucie nie znajduje się potwierdzenie zarządu PKP w odniesieniu do gruntów kolejowych. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w ustawie z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach nie było przepisów zawierających normy intertemporalne, które wykluczałyby powyższą wykładnię. W przywołanych przepisach intertemporalnych ustawodawca z reguły wskazywał, jakie przepisy prawa dawnego (i w jakim zakresie) można lub należy stosować. Warto też zwrócić uwagę na przepis art. XXXVII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 94), który stanowił, że: "Prawa rzeczowe istniejące w chwili wejścia w życie kodeksu cywilnego pozostają w mocy, chyba że przepisy poniższe stanowią inaczej". Tego rodzaju przepisów jednak w ustawie z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach nie ma, co przy uwzględnieniu treści powołanych wyżej przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że miała ona na celu kompleksowe uregulowanie kwestii, dotychczas regulowanych przepisami aktów tracących moc. Brak zatem również podstaw do przyjęcia, że pomimo uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, przedsiębiorstwo to działające od dnia 8 grudnia 1960 r. w oparciu o nową podstawę normatywną zawartą w ustawie z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach mogło wywodzić tytuł prawny do nieruchomości z treści przepisów dekretu z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 1947 r. Nr 8, poz. 42). Przemawia za tym zarówno brak przepisów intertemporalnych w ustawie z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, jak i zawarta w Rozdziale 2 tej ustawy nowa kompleksowa regulacja uprawnień przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Dekret z dnia 3 stycznia 1947 r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych nie zawierał zatem norm prawnych dotyczących statusu prawnego przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe ukształtowanego przepisami ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach". W kontekście zarzutu naruszenia zasady ochrony praw nabytych zauważyć należy, że wywłaszczenie oznacza zasadniczo pozbawienie prawa własności, a tego przecież przedsiębiorstwo PKP w odniesieniu do zarządzanego majątku nigdy nie miało. Zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 ugg okazał się również nieuzasadniony. Nie chodzi bowiem o to, że przepis ten nie miał mocy wstecznej, lecz o jego brzmienie w dacie znaczącej dla komunalizacji mienia, czyli w dniu 27 maja 1990 r. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.