III OSK 6695/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1963/20 w sprawie ze skargi T.T. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 6 sierpnia 2020 r. nr DOS1.1125.90.2020.EDE w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T.T. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2021 r., II SA/Wa 1963/20, oddalił skargę T.T. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 6 sierpnia 2020 r., nr DOS1.1125.90.2020.EDE, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy. T. T. (dalej: "skarżący") od 17 czerwca 1993 r. do 31 sierpnia 2017 r. był zatrudniony w administracji celnej oraz pełnił służbę w Służbie Celnej. Od 1 marca 2017 r. do 31 sierpnia 2017 r. skarżący pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w charakterze funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej. W związku z wprowadzoną od marca 2017 r. reformą administracji skarbowej, skarżący nie otrzymał propozycji służby lub pracy w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (zwana dalej także jako: "KAS"), w związku z tym jego stosunek służbowy wygasł z 31 sierpnia 2017 r. Pismem z 18 lutego 2020 r. skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: "DIAS" lub "organ pierwszej instancji") do wydania decyzji w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno - Skarbowej. Decyzją z 17 marca 2020 r., nr 1601-IZK.111.231.2020 DIAS, działając na podstawie art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, zwana dalej: "p.w. KAS."), w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2019 r. poz. 768, zwana dalej: "ustawa o KAS"), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 31 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że zgromadzona w sprawie dokumentacja świadczyła o braku należytej kontroli skarżącego nad Urzędem Celnym w [...], którego był Naczelnikiem. W szczególności dotyczyło to zaniechania wszczęcia ok. 500 spraw w zakresie wymierzenia kary pieniężnej w [...]. Nadto DIAS podniósł, że istotną w nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji służby/pracy była jego nieetyczna postawa oraz niewłaściwe zachowanie względem przełożonych. Wszczynane niejednokrotnie przez skarżącego słowne utarczki oraz pełne pretensji zachowania i oskarżenia odnoszące się do niewłaściwego w jego oczach potraktowania jego osoby, tworzyły atmosferę niesprzyjającą dalszej współpracy. Próby ustabilizowania sytuacji oraz rozmów ze skarżącym pozostały bez jakiejkolwiek pozytywnej reakcji z jego strony. W związku z powyższym DIAS, kierując się prawidłowym funkcjonowaniem oraz wizerunkiem administracji celno-skarbowej, jak również odpowiednim wypełnianiem obowiązków wynikających z pełnienia służby przez funkcjonariuszy, uznał za stosowne niezłożenie skarżącemu propozycji służby ani pracy. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: "Szef KAS", "organ drugiej instancji"), decyzją z 6 sierpnia 2020 r., DOS1.1125.90.2020.EDE, utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu Szef KAS wskazał, że nieprzedstawienie skarżącemu do 31 maja 2017 r. propozycji pracy/służby w KAS znajdowało oparcie w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo decydowania co do tego, komu po reformie służby zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy też propozycja pełnienia służby. Ustawa nie zawiera nakazu złożenia pracownikom propozycji zatrudnienia, zaś funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Nadto z art. 165 ust. 3 ww. ustawy wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków służby/zatrudnienia, co potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W ocenie Szefa KAS, uzasadnienie decyzji DIAS w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego, zawiera analizę ustawowych przesłanek, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącemu propozycji pracy/służby. Organ pierwszej instancji, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno - kadrowe podległej jednostki oraz przebieg służby skarżącego. Ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji potwierdza treść notatki z 12 czerwca 2020 r., sporządzonej przez Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w [...]. Wynika z niej, że do 12 czerwca 2020 r. załatwionych zostało 519 spraw w związku z przejęciem przez Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno- Skarbowego w [...] z 1 marca 2017 r., protokołów kontroli w zakresie przestrzegania ustawy o [...], które to sprawy nie zostały zakończone w Urzędzie Celnym w [...], nadzorowanym przez skarżącego. Jak wskazano w notatce, aktualnie w Referacie Postępowania Podatkowego zostały już tylko jednostkowe sprawy w tzw. "starym" stanie prawnym, które są w toku. Dzięki zaangażowaniu znacznej liczby pracowników i funkcjonariuszy również spoza Referatu Postępowania Podatkowego, udało się uniknąć ryzyka przedawnienia prawa do nałożenia kary pieniężnej w zakresie ww. spraw przekazanych z Urzędu Celnego w [...]. Konieczność realizacji ww. spraw wpłynęła jednak na to, że sprawy w nowym stanie prawnym były wszczynane dopiero od 2018 r. Organ drugiej instancji zauważył nadto, że jak wynika z uzasadnienia decyzji DIAS, istotną rolę w braku złożenia skarżącemu propozycji służby/pracy, odegrała jego nieetyczna postawa oraz niewłaściwe zachowanie względem przełożonych. Potwierdzeniem powyższego są dołączone do akt sprawy notatki służbowe DIAS z 31 maja 2017 r. oraz Naczelnika Urzędu Celno - Skarbowego w [...] z 30 maja 2017 r. W ocenie organu, DIAS podejmując decyzję o niezłożeniu skarżącemu do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, działał w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę. Organ pierwszej instancji badał również posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, w tym posiadane wykształcenie, zdobyte umiejętności, przebieg dotychczasowej służby, sposób jej pełnienia, rodzaj nałożonych obowiązków i stosunek do ich wykonywania, również przez pryzmat dokumentów, których dopuszczenia i przeprowadzenia z nich dowodów, domagał się skarżący w odwołaniu. W konsekwencji powyższego, organ drugiej instancji stwierdził, że DIAS uprawniony był do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącemu propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego dotychczasowej Służby Celnej i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na KAS. Z tej przyczyny, w świetle art. 165 ust. 7 p.w .KAS, skarżący nie otrzymał propozycji służby lub zatrudnienia w KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji, w myśl art. 170 ust. 1 p.w. KAS, było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z 31 sierpnia 2017 r. Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie, który przywołanym powyżej wyrokiem uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił ją. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności wskazał, że z 1 marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa, która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. Z treści art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika, że po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie takiej propozycji zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje określoną decyzję lub przedkłada funkcjonariuszowi określone propozycje. W ocenie Sądu, zarówno w zaskarżonej, jak i w poprzedzającej ją decyzji, w wystarczający sposób wyjaśniono przyczyny, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącemu propozycji pracy/służby. W uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy obu instancji wzięły pod uwagę przebieg dotychczasowej służby skarżącego. Wskazały, że w okresie, który nastąpił bezpośrednio po wejściu KAS (marzec-maj 2017 r.), dokonano w [...] Urzędzie Skarbowym analizy spraw, które zostały przekazane do [...] Urzędu Celno - Skarbowego z byłego Urzędu Celnego (kary pieniężne w hazardzie). Ustalono, że było to ok. 350 protokołów z kontroli w punktach hazardowych, które przekładały się na konieczność wszczęcia ok. 500 spraw w zakresie wymierzenia kary pieniężnej. Sprawy te z nieznanych przyczyn nie zostały zrealizowane w urzędzie nadzorowanym przed 1 marca 2017 r. przez skarżącego. Sytuacja ta sparaliżowała zaś działalność [...] Urzędu Celno-Skarbowego w tym zakresie w okresie po 1 marca 2017 r. i spowodowała konieczność angażowania pracowników wielu komórek organizacyjnych ww. urzędu, w celu eliminacji zaległości wygenerowanych w Urzędzie Celnym w [...] i niedopuszczenia do przedawnienia spraw. Skarżący zarówno przed 1 marca 2017 r., jak również po tej dacie nie przedstawił żadnych informacji odnośnie skali zaległości w zakresie nadzorowanych przez niego zadań. Jak wskazały organy, powyższe świadczyło o braku nadzoru Naczelnika Urzędu Celnego, którym w tym okresie był skarżący. Dodatkowo organy podniosły, że istotną rolę w nieprzedstawieniu funkcjonariuszowi propozycji służby/pracy była jego nieetyczna postawa oraz niewłaściwe zachowanie względem przełożonych. WSA w Warszawie podkreślił, że wobec zarzutów przedstawionych w skardze, kwestią zasadniczą w sprawie było ustalenie wykładni przepisów, sprowadzającej się do odpowiedzi na pytania, czy w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego organ musi ograniczyć się do enumeratywnie wymienionych w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS okoliczności, czy też, z uwagi na reformę struktury i powstanie nowej jednostki, może wyjść poza te przesłanki w zakresie okoliczności, skutkujących wygaśnięciem stosunku służbowego. Opierając się na przedstawionej wyżej wykładni Sąd pierwszej instancji przyjął tezę, zgodnie z którą reforma systemu i utworzenie nowego organu, zgodność z Konstytucją RP regulacji zawartych w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, pozwalała również na zastosowanie w przedmiotowej sprawie takich kryteriów jak np. postawa funkcjonariusza w służbie oraz jego niewłaściwe zachowanie względem przełożonych. Zdaniem Sądu organ drugiej instancji trafnie wskazał, że ustawa o KAS statuuje szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania przez funkcjonariuszy prawa i zasad etycznych. Zgodnie bowiem z art. 151 tej ustawy, służbę w Służbie Celno-Skarbowej może pełnić wyłącznie osoba, która m.in. ma nieposzlakowaną opinię. W interesie społecznym nie leży bowiem utrzymywanie stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który w sposób jednoznaczny i bezsporny nie daje gwarancji dalszego, należytego wykonywania obowiązków służbowych. Dobro służby wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej oraz pracowników KAS znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, jednoznacznie etyczne i praworządne. W ocenie WSA w Warszawie organy obu instancji podejmując decyzję o niezłożeniu skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia bądź pełnienia służby, działały w trosce o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległą Izbę. Badały posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, w tym posiadane wykształcenie, zdobyte umiejętności, przebieg dotychczasowej służby, sposób jej pełnienia, rodzaj nałożonych obowiązków i stosunek do ich wykonywania, również przez pryzmat dokumentów, których dopuszczenia i przeprowadzenia z nich dowodów, domagał się skarżący w swoim odwołaniu. Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w treści uzasadnień podjętych decyzji orzekające w sprawie organy wyjaśniły przesłanki swojego działania, którymi kierowały się przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć. Wydane w sprawie decyzje znajdują zaś oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Skarżący, nie zgadzając się powyższym orzeczeniem, wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucają wyrokowi na podstawie: I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1) obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, poprzez: a) wadliwą ocenę zasadności podanych przez Szefa KAS (a uprzednio DIAS) przesłanek niewręczenia skarżącemu propozycji służby lub pracy i tym samym uznanie, że zastosowano do skarżącego prawidłowo przepisy art. 165 ust. 7 p.w. KAS, co doprowadziło do wadliwej akceptacji decyzji obu instancji; b) niezasadne oddalenie skargi i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącego miałby wygasnąć (a zaskarżona decyzja słusznie miałaby to potwierdzać) w sytuacji, gdy właściwe zastosowane kryteria z art. 165 ust. 7 p.w. KAS obligowały DIAS do wręczenia skarżącemu propozycji służby lub propozycji pracy i brak tej czynności był niezgodny z prawem, co rzutuje bezpośrednio na niezasadność zwolnienia skarżącego z służby; c) wadliwą akceptację przez Sąd pierwszej instancji tego, że organ drugiej instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji kierował się przesłankami nieujętymi w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, stosując kryteria pozaustawowe takie jak "potrzeba organizacji pracy", czy potrzeby organizacyjno-kadrowe jednostki oraz rzekomo niewłaściwą postawą wobec przełożonych, co nie powinno mieć miejsca i było bezprawne, a rzutowało bezpośrednio na wadliwość decyzji Szefa KAS, czego WSA w Warszawie błędnie nie dostrzegł; 2) obrazę art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, przez uznanie przez WSA w Warszawie, że funkcjonariusze KAS-u mogą być zwolnieni z służby bez stosowania przesłanek określonych w ww. przepisach i tym samym akceptację zwolnienia skarżącego z na podstawie pozaustawowych przesłanek; 3) (z ostrożności procesowej) obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust.3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, poprzez akceptację przez Sąd pierwszej instancji, wadliwej konstrukcji orzeczenia organów obu instancji, w której stwierdzają one zwolnienie z służby wskutek wygaśnięcie stosunku służbowego z 31 sierpnia 2017 r., w sytuacji w której powinna to być decyzja o zwolnieniu z służby, ewentualnie stwierdzenie wygaśnięcia służbowego, ale z datą bieżącą wydania orzeczenia (i taka jest obecna znana pełnomocnikowi praktyka organów); II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., obrazę przepisu art. 1 §. 1, 2 i 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą (niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to przyjęcie wadliwego stanu faktycznego sprawy, przez zaakceptowanie nieprawdziwych ustaleń i twierdzeń organów co do powodów zwolnienia skarżącego z służby: rzekomej odpowiedzialności skarżącego za brak nadzoru nad postępowaniami dotyczącymi wydawania decyzji dotyczących nakładania kar pieniężnych oraz rzekomo prezentowaną niewłaściwą postawę etyczną i niewłaściwą postawę wobec przełożonych, w sytuacji gdy z akt sprawy jasno wynika, że okoliczności te podniesiono dopiero w 2020 r., a nadto nie są one udowodnione w świetle materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie wnioskował o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz od organu odwoławczego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef KAS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu odwoławczego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według normy z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna rozpoznawana w granicach podniesionych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza przedmiotowej sprawy w swej istocie dotyczy wykładni przepisów ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadzonych w okresie transformacji administracji podatkowej i celnej, a mających na celu "skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej", jak wynika z uzasadnienia poselskiego projektu do tejże ustawy, zawartego w druku sejmowym nr 827. W dalszej części uzasadnienia projektu wskazano, iż ustawa zawiera zarówno przepisy zmieniające, jak i uchylające przejściowe, dostosowujące i końcowe, a tym samym, co do zasady reguluje kompleksowo kluczową z punktu widzenia badanego zagadnienia prawnego materię związaną m.in. z zatrudnieniem dotychczasowych funkcjonariuszy przekształcanej służby celnej. Zarzuty skarżącego sformułowane w skardze kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, z uwagi na jego ocenę przy nieuwzględnieniu przesłanek ustawowych umożliwiających zaproponowanie warunków służby w przekształcanej służbie celnej. Przesłanki te opisane zostały w art. 165 ust. 7 p.w. KAS i sprowadzają się do uwzględnienia posiadanych kwalifikacji funkcjonariusza, przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Z punktu widzenia prowadzonej analizy i jednocześnie podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej istotnym w sprawie jest to, czy skarżący spełniała powyższe warunki, a tym samym, czy decyzje organów obu instancji nie były arbitralne, mimo pozostawienia przez ustawodawcę pełnej swobody decyzyjnej Dyrektorom Izb Administracji Skarbowej, co do doboru kadrowego w nowo tworzonej Krajowej Administracji Skarbowej. Na wstępie jednak, w odniesieniu do twierdzeń strony skarżącej dotyczących niesłuszności czy nawet niekonstytucyjności kryteriów umożliwiających organowi nieprzedstawienie propozycji służby należy wyjaśnić, że "[p]rzekształcenia aparatu administracji publicznej realizującego zadania z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa w sposób oczywisty pociągają za sobą konsekwencje w sferze stosunku zatrudnienia, bez względu na to, czy ma ono charakter pracowniczy i podlega reżimowi prawa pracy (stosunki pracy), czy też regulowane jest przepisami prawa administracyjnego (stosunki służbowe). Dokonywane w aparacie administracji zamiany nie sprowadzają się jedynie do przedefiniowania zadań i celów, nowego określenia struktury organizacyjnej, zasad finansowania czy nowego określenia relacji koordynacji i nadzoru zachodzących pomiędzy organem kierującym określonym podmiotem a innymi organami władzy publicznej, ale również – do likwidowania jednej struktury i powołania w jej miejsce nowej. W konsekwencji przed ustawodawcą pojawia się wyzwanie sprowadzające się do rozstrzygnięcia losów stosunków zatrudnienia nawiązanych przez instytucję realizującą określone zadania i powołania w jej miejsce innej struktury. Teoretycznie można wyobrazić sobie kilka modeli normatywnych. Pierwszy z nich sprowadza się do zniesienia wszystkich stosunków zatrudnienia i wyposażenia nowej struktury w pełną swobodę kształtowania własnej sytuacji kadrowej. W przeciwstawnym modelu nowa struktura wchodzi w miejsce stosunków zatrudnienia instytucji, której jest następcą prawnym, co jest równoznaczne z przejęciem ogółu zatrudnionych. Wreszcie trzecie rozwiązanie, będące w istocie rozwiązaniem hybrydowym, zakłada przejęcie zatrudnionych, ale jedynie na okres przejściowy, w trakcie którego dochodzi do dopasowania struktury zatrudnienia do potrzeb nowej jednostki, wynikających z jej zadań i struktury organizacyjnej" (por. P. Szustakiewicz i M. Wieczorek "Sposób rozwiązania stosunku służbowego w formacjach mundurowych w związku z ich reorganizacją lub likwidacją- zagadnienia konstytucyjne", Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2, s. 135-148). Podobne przekształcenia, jak w przypadku administracji skarbowej, dokonywały się już we wcześniejszym ustawodawstwie. Jako przykład podać tutaj można likwidację Urzędu Ochrony Państwa i powołaniu w jego miejsce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu na mocy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. (Dz.U. 2002 nr 74 poz. 676 ze zm.) czy też zastąpienie Biura Ochrony Rządu - Służbą Ochrony Państwa. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. 2018 poz. 138 ze zm.), formacja ta (SOP) przejęła zadania realizowane uprzednio przez Biuro Ochrony Rządu – ich istotą jest ochrona osób i obiektów. Likwidacja Biura Ochrony Rządu i powołanie w jego miejsce Służby Ochrony Państwa, analogicznie jak miało to miejsce w przypadku zastąpienia UOP przez ABW i AW, wymagały rozstrzygnięcia w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy pełniących służbę w BOR (szerzej na ten temat w przywołanym artykule P. Szustakiewicza i M. Wieczorka, Sposób rozwiązania stosunku ...., Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2). Zmiany z kolei w służbie celnej podyktowane były, jak stwierdza preambuła do ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej "troską o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz potrzebą ochrony bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej". Przeprowadzenie tak szeroko zakrojonej reformy wymagało przede wszystkim wskazania skutków prawnych przeobrażeń strukturalnych realizowanych w obrębie administracji celnej w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. I tak, w art. 165 ust. 3-4 p.w. KAS ustawodawca przewidział, że funkcjonariusze utrzymują swój status zatrudnienia jako funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Przy czym, w trybie określonym w art. 170 p.w. KAS przewidziana została możliwość wygaszenia stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS. Wspomniane wygaszenie stanowiło jednak rezultat odmiennych sytuacji. Pierwsza z nich dotyczyła niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki pełnienia służby w zakreślonym ustawą terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS). Ten sam skutek odnosił brak akceptacji przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nowych warunków pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS), a niezłożenie w ogóle oświadczenia w tej materii traktowany był jako odmowa przyjęcia propozycji. W przypadku braku otrzymania w terminie do 31 maja 2017 r. (art. 165 ust. 7 p.w. KAS) pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, stosunek ten wygasał z 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS), natomiast stosunki służbowe funkcjonariuszy, którzy nie przyjęli nowych warunków pełnienia służby, wygasały po upływie trzech miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS). Niezależnie jednak, czy wygaszenie stosunku służbowego było konsekwencją braku przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, bądź też było wynikiem nieprzyjęcia propozycji, traktowano je jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Odejście skarżącego ze służby nastąpiło w ramach poważnej i szerokiej reformy administracji skarbowej i celnej, wiążącej się również z przypisaniem jej nowych zadań i kompetencji i co za tym idzie – ze zmianami kadrowymi, przeprowadzanymi m. in. za pomocą instytucji wygaśnięcia z mocy prawa stosunków zatrudnienia. Z założenia więc ustawodawca uznał za dopuszczalne zwolnienie ze służby części dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając przy tym władzom tej nowej administracji wybór osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszej pracy bądź służby – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność, czego jednak nie uczynił. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Realnego wyłonienia pracowników o najlepszych kwalifikacjach - przy uwzględnieniu wielokryteriowej oceny - można byłoby dokonać być może tylko w drodze konkursu. Nie było natomiast wolą prawodawcy, jego przeprowadzenie. Nie oznacza to jednak aby określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy - nie było możliwe do kwestionowania i do jego weryfikacji. Również i w uchwale poszerzonego składu izby NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 powyższe zagadnienie zostało poddane analizie, a stanowisko tam zaprezentowane podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną. Podobnie zresztą jak i stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, z którego wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w przepisie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne stanowią następstwa okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. We wskazanym przypadku to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje określony skutek, lecz brak przedstawienia przez organ propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest więc niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz wręcz przeciwnie jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest to zatem konsekwencja zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Prawidłowo zatem organ stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z 31 sierpnia 2017 r. na mocy wydanej decyzji, albowiem skorzystał z przysługującej mu kompetencji poprzez nieprzedstawienie skarżącemu propozycji służby, a decyzja ta z mocy prawa traktowana jest jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zaznaczyć trzeba, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładają m.in. na Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom służby celnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, a dają jedynie taką możliwość. Co jednak istotne, decyzja dotycząca złożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby musiała opierać się na kryteriach takich jak posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz miejsce zamieszkania. Realizacja powyższych kryteriów pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z potrzebami kadrowymi i zabezpieczeniem właściwego funkcjonowania powstałej Krajowej Administracji Skarbowej oraz realizacją powierzonych jej zadań na co słusznie zwróciły uwagę organy wydające w sprawie decyzje. Przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy jest przesłanka odnosząca się do dotychczasowej pracy i służby funkcjonariusza, która może swym zakresem obejmować również ocenę indywidualnych cech danej osoby. Wymaga się przy tym wskazania obiektywnych kryteriów i reguł, które możliwe są do późniejszej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a które legły u podstaw nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w związku z jego indywidualną sytuacją. Na organie wydającym decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego ciąży zatem obowiązek racjonalnego wyjaśnienia przyczyn nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w nowych warunkach, obejmujący obiektywne kryteria, którymi się kierował, umożliwiające późniejszą weryfikację jego stanowiska. W konsekwencji decyzje wydawane w tego typu sprawach wymagają wyjaśnienia motywów ich wydania o określonej treści, zawierając przekonywującą argumentację, która uzasadniałaby i wyjaśniała stanowisko organu. Jest to istotna kwestia, albowiem przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS w swej treści zawiera nieostre kryteria jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu bądź nie propozycji warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, pozostawiając tym samym organowi znaczny luz decyzyjny. Sprowadza się to do tego, że kontrola takiego aktu administracyjnego obejmuje nie tylko prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek określonych art. 165 ust. 7 p.w. KAS, ale także cały proces wydania decyzji, w którego zakres wchodzi spełnienie przez organ wymogów proceduralnych, czy też wszechstronność oceny materiału dowodowego. Wymaga tego już choćby zasada równości, niedyskryminacji czy przejrzystości procedur. Dlatego też uzasadniając swoją decyzję organ powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego za przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby lub też odmową przedstawienia takiej propozycji w sposób wnikliwy dokonał indywidualnej oceny wszystkich wymienionych wyżej czynników. Z art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika gradacja, jaka jest minimalna liczba przyczyn/przesłanek, jakie musi przedstawić organ uzasadniając w ramach decyzji brak przedłożenia danej osobie propozycji służby. Przyjąć należy, że może to być nawet jedna okoliczność (przesłanka), o ile jest należycie uzasadniona i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Opierając się na wyżej zaprezentowanej argumentacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do tego, że organy obu instancji w wystarczający sposób uzasadniły przyczyny nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby w związku z jej dotychczasowym przebiegiem. Zasadniczą przesłanką, przemawiającą za podjęciem takiej decyzji, była negatywna ocena realizacji przez skarżącego obowiązków służbowych, która to sytuacja została szczegółowo omówiona i w decyzjach organów obu instancji i w wyroku Sądu pierwszej instancji. Wskazuje ona, że skarżący nie sprawował właściwego nadzoru w obszarze zleconych mu zadań jako Naczelnik Urzędu Celnego, co doprowadziło do powstania dużych zaległości w rozpoznawaniu spraw związanych z kontrolami w punktach hazardowych. Zaległe sprawy musiały zostać przejęte przez nowo utworzone jednostki administracji skarbowej, co nie pozostawało bez wpływu na bieżącą realizację przydzielonych im zadań. W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego nie mógł być zrealizowany postulat skarżącego wyjaśniania przyczyn zaniedbań, których dopuścił się skarżący, tym bardziej, że brak jest dokumentacji, w której skarżący wskazywałby na trudności w terminowej realizacji zadań przez jednostkę, którą nadzorował. Stwierdzone przez organ okoliczności mają charakter obiektywny i mogły mieć decydujący wpływ na nieprzedłożenie skarżącemu propozycji dalszego pełnienia służby. Nie ulega żadnej wątpliwości, że organy administracji skarbowo-celnej, odpowiedzialne za realizację nałożonych na tę służbę zadań, muszą dbać o to, aby zadania te były realizowane w sposób należyty i terminowo. To zaś oznacza uprawnienie organów odpowiedzialnych za politykę kadrową do takiego doboru kadry, która postawione służbie cele i zadania będzie w ten sposób wypełniała. Organy winny dążyć do dostosowania zasobów kadrowych do potrzeb jednostek organizacyjnych KAS i realizowanych przez nie zadań. Zauważyć przy tym można, że skarżący, podważając prawidłowość ustaleń organu co do właściwej realizacji przydzielonych mu zadań, jednocześnie twierdzi, że organ w takiej sytuacji powinien rozważyć przedstawienie mu propozycji pełnienia służby na stanowisku niezwiązanym z pełnieniem nadzoru. Oznacza to, że skarżący dostrzega jednak nieprawidłowości w wykonaniu nałożonych na niego obowiązków służbowych. Zgodzić się też należy z organem i oceną Sądu pierwszej instancji, że w toku dokonywanego w ramach reformy służby skarbowo-celnej doboru kadry realizującej na należytym poziomie zadania powierzone tej służbie, organy były uprawione uwzględnić postawę skarżącego w służbie. Może ona bowiem podlegać badaniu w ramach przesłanki dotychczasowego przebiegu służby. Wykazane w sprawie nieprawidłowe relacje skarżącego ze współpracownikami i przełożonymi, mogły mieć wpływ na decyzję o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji pełnienia służby. Nie ulega bowiem wątpliwości, że właściwa atmosfera w miejscu pełnienia służby ma niebagatelny wpływ na efektywną realizację zadań służbowych, którą to okoliczność powinien uwzględniać organ w procesie decyzyjnym. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje natomiast sytuacja innych funkcjonariuszy, na którą powołuje się skarżący. Każdy przypadek bowiem badany jest indywidualnie, a przebieg służby nie jest jedynym kryterium warunkującym przedłożenie bądź nie propozycji nowych warunków zatrudnienia. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 179 i art. 180 ustawy o KAS. 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Z tym dniem utraciła moc obowiązująca ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz.1799). Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej powołała Krajową Administrację Skarbową, która przejęła realizację zadań wykonywanych przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie znajdują zastosowania powyższe przepisy określające obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby. Przepisy te odnoszą się bowiem do funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, zaś skarżący, wobec braku przedstawienia mu propozycji służby, funkcjonariuszem tej służby został tylko w okresie przejściowym, tj. do 31 sierpnia 2017 r. Znajdują do niego zatem zastosowanie przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, które to przepisy były wielokrotnie analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przyjęto w nim, że kierowanie się kryteriami zawartymi w art. 179 czy 180 ustawy o KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby, byłoby nieuzasadnione i ograniczałby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. W orzecznictwie akceptowany jest pogląd, że w okresie tworzenia nowej służby należy odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy 180 ustawy o KAS. Nie zwalniało to jednak organu z obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby, z którego to obowiązku w rozpoznawanej sprawie organ się wywiązał. Dodatkowo zauważyć należy, że skarżący w treści skargi nie wskazał naruszenia, którego konkretnie przepisu upatruje się w zaskarżonym wyroku, albowiem oba przepisy zawierają po kilka jednostek redakcyjnych, stąd nie sposób odkodować jego rzeczywistej intencji, co dodatkowo czyni powyższy zarzut chybionym. Jak zatem słusznie skwitował to organ, w realiach niniejszej sprawy prymat wziął interes społeczny - publiczny przejawiający się zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania jednostki podległej DIAS, nad interesem prywatnym - skarżącego. W konsekwencji nie mogły zostać uznane za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego. Podobnie należało ocenić zarzuty w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego, albowiem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stwierdzono żadnych uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 1 § 1, art. 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony jedynie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał istotę sprawy, przy czym nieuzyskanie oczekiwanego przez skarżącego zamierzonego rezultatu nie może stanowić słusznej podstawy do podniesienia tego typu zarzutu. Pogląd taki bowiem uznać należy za chybiony. Nie sposób odkodować jakie było zamierzenie autora skargi kasacyjnej, dotyczące podniesionego zarzutu w zakresie art. 2 p.p.s.a., skoro skarga skarżącego rozpoznana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Odnieść to należy także do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., zważywszy, że art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy, a dodatkowo określa zakres obowiązywania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie rozpoznawana sprawa jest sprawą sądowoadministracyjną. Co się tyczy z kolei zarzutu w kierunku art. 3 § 1 p.p.s.a. to zaznaczyć należy, iż ma on charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Orzecznictwo NSA wielokrotnie wskazywało, że przepis ten określa cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.