VII SA/Wa 1417/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Krajowej Rady Spółdzielczej w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Krajowej Rady Spółdzielczej w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (Minister) decyzją z [...] maja 2021r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. w W. (K.) - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ([...] WKZ) z [...] stycznia 2021 r. [...] umarzającą postępowanie w sprawie zmiany decyzji własnej z [...] października 2019 r., [...] udzielającej KRS pozwolenia na prace konserwatorskie: malowanie ścian okrągłej klatki schodowej oraz zmianę oświetlenia w budynku przy ul. [...] w W., wpisanym do rejestru zabytków decyzją z [...] listopada 1969 r. nr [...] w terminie do 31 grudnia 2020 r. Minister wskazał, że wniosek o zmianę wpłynął 14 grudnia 2020 r., tj. 17 dni przed upływem terminu ważności pozwolenia z [...] października 2019 r. Podkreślił, że organy uwzględniają aktualny stan faktyczny tj. fakt że termin ważności ww. decyzji upłynął 31 grudnia 2020 r. Zdaniem organu, upływ terminu na jaki została wydana decyzja automatycznie eliminuje decyzję z obrotu prawnego. Decyzja przestaje obowiązywać, wygasa per se i nie ma potrzeby, ani uzasadnienia stwierdzanie jej wygaśnięcia na mocy art. 162 k.p.a. (por. T. Woś: "Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie", Warszawa 1978 r., str. 165; T. Woś: "Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym", Państwo i Prawo 1994, nr 6, str. 27). Jedyną przesłanką wygaśnięcia, a więc i eliminacji z obiegu prawnego decyzji terminowej jest upływ czasu, na który została wydana (por. wyrok NSA z 9 maja 2000 r., sygn. I SA 170/00). Po upływie terminu ważności określonego w pozwoleniu, decyzja traci moc prawną (wyrok NSA z 20 lutego 2001 r., sygn. II SA 480/00). Nie chodzi o nieważność decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05). Z podanych przyczyn organ stwierdził niedopuszczalność weryfikacji decyzji, która utraciła ważność, gdyż nie ma możliwości zmiany aktu, którego nie ma w obrocie prawnym. Skoro pozwolenie z [...] października 2019 r. utraciło moc 31 grudnia 2020 r., to w dacie orzekania [...] WKZ nie istniała możliwość jego weryfikacji. Należało zatem umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ przytoczył art. 35 § 1 k.p.a. i wyjaśnił pojęcie "beż zbędnej zwłoki" w załatwieniu sprawy. Zaznaczył, że zmiana terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, wbrew twierdzeniu skarżącej, nie może nastąpić automatycznie, bez postępowania wyjaśniającego. W tego typu sprawach termin ważności pozwolenia jest bardzo istotny. Organ "udziela pozwolenia na dany okres, bo obiekty zabytkowe, niejednokrotnie w złym stanie technicznym, środki i metody zastosowane w dacie wydania pozwolenia mogą być niewystarczające, a nawet szkodliwe. Przedłużenie terminu pozwolenia nie mogło być zatem rozpatrzone niezwłocznie (art. 35 § 1 k.p.a.). Skargę na powyższą decyzję złożyła Krajowa Rada Spółdzielcza zarzucając naruszenie : 1. art. 35 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. wobec bezczynności w rozpoznaniu wniosku o przedłużenie terminu decyzji z [...] października 2019 r., co skutkowało rozpatrzeniem sprawy po upływie ważności ww. decyzji tj. po 31 grudnia 2020 r.; 2. art. 35 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak podjęcia w terminie czynności bądź prowadzenie postępowania w taki sposób, że zakończono je dopiero w 8 stycznia 2021, a więc po upływie terminu ważności decyzji z [...] października 2019 r., który upłyną 31 grudnia 2020 r., pomimo że fakty i dowody niezbędne do wydania decyzji były znane organowi z urzędu; 3. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania bez zagwarantowania bezstronności i równego traktowania wobec prawa. 4. Art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że o przedłużenie ważności ww. decyzji wniosła 30 czerwca 2021 r. Postępowanie wszczęto [...] grudnia 2020 r. Do upływu terminu ważności decyzji (do 31 grudnia 2020 r.), a więc przez 17 dni organ nie podjął czynności, bądź prowadził postępowanie tak, że decyzja wygasła. Tymczasem jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Taką sprawą jest przedłużenie ważności pozwolenia konserwatorskiego z [...] października 2019 r. Organ dysponował całością materiału dowodowego, a wniosek dotyczył wyłącznie przedłużenie ważności decyzji bez zmiany pozostałych elementów. Organ, co prawda w innej sprawie dotyczącej tej klatki, dokonał jej oględzin, więc znany był mu jej stan. Mógł zatem wydać stosowną decyzję. Bezczynność organu doprowadziła do wygaśnięcia decyzji, a skarżąca ponosi z tego tytułu szkodę, bo wyłączenie klatki schodowej z użytkowania na dalszy okres obniża użyteczność budynku i estetykę, co negatywnie wpływa na wartość wynajmowanych lokali. Skarżąca przedstawiła następnie - powołując się na orzecznictwo - obszerne rozważania odnośnie art. 8 k.p.a. Wskazała, że skala naruszeń w tej sprawie jest na tyle duża, że zaskarżona decyzja musi zostać uchylona. Doszło bowiem do naruszenia fundamentalnych zasad k.p.a., co szkodzi stronie i interesowi społecznemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Kontroli Sądu w tej sprawie została poddana decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] maja 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2021 r. umarzającą postępowanie w sprawie zmiany - w trybie art. 155 k.p.a. – terminu określonego w decyzji własnej z [...] października 2019 r. udzielającej skarżącej pozwolenia na prace konserwatorskie polegające na malowaniu ścian okrągłej klatki schodowej oraz zmianie oświetlenia w budynku przy ul. [...] w W. objętym wpisem do rejestru zabytków decyzją z [...] listopada 1969 r. nr [...] w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. Wskazać zatem na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 155 k.p.a.; stanowiącym podstawę prawną wniosku skarżącej o zmianę decyzji, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powyższego przepisu wynika, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne w przypadku spełnienia określonych w nim warunków. Jednym z nich jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. W świetle art. 155 k.p.a. nie jest więc możliwa zmiana decyzji administracyjnych, mających charakter "związany". Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidział pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na ważny interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli natomiast ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzucił określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/08, LEX nr 513870). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że decyzja wydana na mocy art. 36 ust 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest decyzją uznaniową. Niemniej termin w niej określony ma charakter uznaniowy. Co do zasady istnieje zatem możliwość zmiany takiej decyzji w części dotyczącej terminu na jaki została wydana. Nie daje to jednak podstawy do uchylenia decyzji w zakresie terminu w sytuacji, gdy wniosek w tym przedmiocie został złożony po jego upływie. Organ winien więc brać pod uwagę datę wszczęcia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej, a ta jest związana z data złożenia w tym przedmiocie wniosku, a nie z datą orzekania przez organ, która jest datą przyszłą i niepewną, na którą strona nie ma żadnego wpływu (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019r. sygn. akt II OSK 2863/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 września 2021r. sygn. akt VII SA/Wa 644/21 publ. - CBOSA). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika - że wniosek o zmianę terminu opisanej decyzji został złożony w dniu 14 grudnia 2020r., a termin jej ważności upływał w dniu 31 grudnia 2020r. Tym samym należało przyjąć - wbrew stanowisku organów obu instancji - że wniosek został złożony w okresie ważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2019 r. udzielającej skarżącej pozwolenia na wymienione prace konserwatorskie. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Terminem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" w piśmiennictwie obejmuje się przypadki, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie podkreśla się również, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. LEX 2010). Przy czym decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Odnosząc przedstawioną argumentację do niniejszej sprawy należy w konsekwencji stwierdzić, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Po uprawomocnieniu się wyroku obowiązkiem organu wojewódzkiego będzie rozpoznanie merytoryczne wniosku K. w W. Kończąc Sąd wyjaśnia - że w tej sprawie, ze względu na jej przedmiot - skarżąca nie mogła zgłaszać skutecznie zarzutów w zakresie bezczynności organu w rozpoznaniu jej wniosku o zmianę decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.