III OSK 1359/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Rybnik od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 13/25 w sprawie ze skargi Gminy Rybnik na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2024 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Miejskich oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 13/25 oddalił skargę Gminy Rybnik (dalej także Gmina) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej także Wojewoda) z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Miejskich. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2024 r. nr [...] stwierdził nieważność w części uchwały nr [...] Rady Miasta Rybnika z dnia [...] września 2024 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Miejskich w Rybniku (dalej również załącznik do uchwały), tj. w części określonej w: 1) § 1 ust. 1 pkt 3, § 2 ust. 1 pkt 2 i § 3 załącznika do uchwały - jako niezgodnej z art. 11 ust. 2, art. 12 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej u.f.p. oraz art. 21 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 i ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.) zwanej dalej u.d.p., oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.); 2) § 2 ust. 2 i § 3 załącznika do uchwały - jako niezgodnej z art. 11 ust. 2 u.f.p. oraz art. 21 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP; 3) § 7 załącznika do uchwały - jako niezgodnej z art. 11 ust. 2 u.f.p. oraz art. 21 ust. 1 ustawy w związku z art. 87 Konstytucji RP. Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy zadanie publiczne jakim jest utrzymanie dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, zlokalizowanych w granicach administracyjnych Miasta Rybnika i stanowiących własność Miasta lub Skarbu Państwa może być wykonywane przez Zarząd Dróg Miejskich w Rybniku. Chodzi o realizację zadań m.in. z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony, oznakowania dróg wewnętrznych oraz sprawy związane z zarządzaniem tymi drogami, a także sprawy dotyczące gospodarowania gruntami położonymi w granicach takich dróg wewnętrznych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach należy stwierdzić, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który utworzył zarząd drogi, powierzając w statucie tej jednostki zadania nienależące do właściwości zarządcy drogi, przekracza upoważnienie udzielone jej w art. 21 ust. 1 u.d.p. W niniejszej sprawie Zarząd Dróg Miejskich w Rybniku jest jednostką budżetową, która została powołana nie tylko w celu wykonywania zadań zarządcy drogi na wszystkich drogach publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, ale również do wykonywania zadań z zakresu zarządu drogami wewnętrznymi, a zatem zadań nienależących do zarządcy drogi. Dlatego też należy uznać, iż wszystkie regulacje przedmiotowego statutu określające zadania jednostki w zakresie zarządu drogami wewnętrznymi wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych zarządcy drogi na mocy ustawy. Sąd nie uznał również za zasadny zarzutu naruszenie art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm) zwanej dalej u.s.g. w związku z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż postanowienia uchwały Rady Miasta Rybnika w zakresie objętym rozstrzygnięciem w sposób istotny naruszają prawo, mimo braku podstaw ku temu. Sąd wskazał przy tym, że § 2 ust. 1 pkt 2 Statutu odwołuje się do wykonywania zadań określonych w stosunku do dróg wewnętrznych, a określonych w jego § 2 ust. 1 pkt 3 – jednak takiej jednostki redakcyjnej w Statucie nie ma. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż określenie przedmiotu działania jednostki budżetowej (w tym przypadku Zarząd Dróg Miejskich w Rybniku) jest jednym z najistotniejszych postanowień Statutu. Dlatego też powinien być on określony w sposób precyzyjny tak, aby nie zachodziły wątpliwości co do tego, jakie zadania jednostka ta będzie wykonywała. Tymczasem, unormowanie zawarte w § 3 załącznika do uchwały nie spełnia powyższego wymogu. W przepisie tym Rada wskazała, że do zadań Zarządu Dróg Miejskich w Rybniku "w szczególności należy". Statut jednostki budżetowej w omawianej części jest zatem nieprecyzyjny. Użyte przez Radę Miasta wyrażenie "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że katalog zadań jednostki budżetowej jest katalogiem otwartym. Może to prowadzić do powiększenia przedmiotu działalności Zarządu Dróg Miejskich w Rybniku bez uprzedniej zmiany Statutu w powyższym zakresie. Ponadto, taka regulacja stwarza możliwość przypisania wskazanej jednostce budżetowej innych, nieskonkretyzowanych zadań, nawet takich, których z mocy ustawy wykonywać nie może. Rada dokonała więc de facto zmiany zakresu przedmiotowego ustawy przepisem aktu prawa miejscowego, co w świetle art. 87 i 94 Konstytucji RP jest niedopuszczalne, albowiem godzi w podstawy zasady hierarchicznej budowy źródeł prawa i stanowi istotne naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie są uzasadnione. Zarząd Dróg Miejskich w Rybniku wykonując obowiązki Prezydenta Miasta Rybnika jako zarządcy dróg gminnych nie może wykonywać innych zadań ustrojowych wynikających z przepisów ustrojowych. Ze względu na brak normy kompetencyjnej uprawniającej Radę do przypisania tego rodzaju sprawy (zarząd drogami wewnętrznymi) do właściwości zarządcy dróg miejskich stanowi o naruszeniu zasady legalności. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zarządcą drogi po myśli art. 19 ust. 1 u.d.p. jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Jednocześnie ustawa w art. 19 ust. 2 określa właściwego zarządcę drogi publicznej w zależności od kategorii drogi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię a to: 1) art. 19 ust. 1 i art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p. polegającą na przyjęciu, że gminna jednostka organizacyjna utworzona jako zarząd drogi w rozumieniu art. 21 ust. 1 u.d.p. nie może wykonywać także innych zadań niż te, które przypisane są zarządcy drogi w rozumieniu art. 19 ust. 1 u.d.p., a w szczególności zarządzania drogami wewnętrznymi; 2) art. 19 ust. 1 i ust. 2 i 5 u.d.p w związku z art. 21 ust. 1 i art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. polegającą na przyjęciu, że w pojęciu zarządcy drogi dróg publicznych kategorii wskazanych w art. 19 ust. 2 i 5 u.d.p. nie mieści się pojęcie zarządcy terenu albo właściciela terenu, o którym mowa w art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. w sytuacji, gdy droga wewnętrzna stanowi zasób nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa i gdy jest to ten sam podmiot; 3) art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679) zwanej dalej u.g.k. w związku z art. 9 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że z uwagi na charakter art. 21 ust. 1 u.d.p. jako lex specialis wobec powyższych unormowań, nie jest możliwe wyposażenie gminnej jednostki budżetowej utworzonej jako zarząd dróg w inne uprawnienia aniżeli te, które przysługują zarządcy drogi w rozumieniu art. 19 ust. 1 u.d.p.; 4) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 2 u.f.p. poprzez przyjęcie, że przepisy te mogą zostać naruszone poprzez umiejscowienie w statucie jednostki budżetowej zadania, którego danej jednostce przypisać nie można z uwagi na treść innych norm to wykluczających, albowiem przepisy te nie odnoszą się do możliwych zadań do przypisania tworzonej jednostce, lecz do możliwości ich tworzenia oraz przydzielania zadań co do zasady; b) naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 87 i 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że § 3 załącznika do uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego poprzez wprowadzenie w nim zwrotu "w szczególności" prowadzi do rozszerzenia przedmiotu działania Zarządu Dróg Miejskich w Rybniku bez uprzedniej zmiany Statutu, a także regulacja taka stwarza możliwość przypisania wskazanej jednostce budżetowej innych, nieskonkretyzowanych zadań nawet takich, których z mocy ustawy wykonywać nie może - podczas, gdy zakres ogólny kompetencji Zarządu Dróg Miejskich w Rybniku będącego zarządcą drogi w stosunku do dróg publicznych Miasta Rybnik wyznacza ogólny zakres wynikający z art. 19 ust. 1 u.d.p. i dotyczyć może realizacji zadań związanych z zakresem przedmiotowym ustawy; 2) art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przypisanie Zarządowi Dróg Miejskich w Rybniku zadań związanych z drogami wewnętrznymi w sposób istotny naruszają prawo, mimo braku podstaw ku temu; c) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne niezastosowanie art. 44 ust. 3 pkt 1 i 2 u.f.p. - zasady celowego, rzetelnego oraz oszczędnego wydatkowania środków publicznych, poprzez przyjęcie, że z uwagi na charakter art. 21 ust. 1 u.d.p. jako lex specialis nie jest możliwe wyposażenie jednostki organizacyjnej gminy będącej zarządem drogi w inne uprawnienia aniżeli te, które przysługują zarządcy drogi w rozumieniu art. 19 ust. 1 u.d.p. w szczególności w zarządzanie drogami wewnętrznymi, będącymi własnością komunalną albo Skarbu Państwa i które są infrastrukturalnie oraz systemowo powiązane z drogami publicznymi pomimo tego, że prowadzi to do konieczności utrzymywania dwóch niezależnych struktur organizacyjnych, co jest nie tylko nieracjonalne organizacyjnie, ale także niegospodarne. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 6 maja 2025 r. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Istota sporu w tej sprawie dotyczy wykładni zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej norm prawnych w zakresie określenia zadań, jakie może wykonywać samorządowa jednostka organizacyjna funkcjonująca jako zarząd dróg publicznych. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 19 ust. 1 i art. 21 ust. 1 i 1a u.d.p. polegającą na przyjęciu, że gminna jednostka organizacyjna utworzona jako zarząd drogi w rozumieniu powołanego art. 21 ust. 1 u.d.p. nie może wykonywać innych zadań niż te, które przypisane są zarządcy drogi w rozumieniu art. 19 ust. 1 u.d.p., a w szczególności nie może zarządzać drogami wewnętrznymi. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że ustawowo zobowiązanym podmiotem do wykonywania zadań publicznych w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg publicznych jest – w przypadku gminy – wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Wynika to wprost z art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p., a w przypadku prezydenta miasta na prawach powiatu z art. 19 ust. 5 u.d.p. Wykonywanie tego zadania wymaga korzystania z różnorodnych kompetencji zarówno wynikających z prawa publicznego (np. wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, planowania budowy dróg publicznych), jak i wykonywania uprawnień o charakterze cywilnoprawnym bądź organizatorskim (np. zawierania umów budowanych, odśnieżania dróg publicznych, prowadzenia remontów, itp.). Ta różnorodność tak podejmowanych czynności mających na celu wykonywanie tego zadania publicznego została dostrzeżona przez ustawodawcę, który w art. 21 ust. 1 u.d.p. umożliwił tworzenie odrębnej jednostki organizacyjnej celem podejmowania działań zmierzających do zarzadzania drogami publicznymi. Jest to przy tym tylko możliwość, ponieważ w razie braku utworzenia takiej jednostki wszystkie czynności zmierzające do wykonywania tego zadania publicznego (zarządzania drogami publicznymi) wykonuje sam zarządca przy pomocy swojego aparatu pomocniczego (tj. wójt przy pomocy urzędu gminy, zarząd powiatu przy pomocy starostwa powiatowego i zarząd województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego). Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p. zarząd drogi tworzony jest przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (radę gminy, radę powiatu lub sejmik województwa) właściwy z uwagi na daną kategorię dróg publicznych i obszar ich usytuowania. Stosownie do powołanego już art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, a dodatkowo art. 21 ust. 1a u.d.p. stanowi, że zarządca drogi może upoważnić pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie ww. zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać, że w tej sprawie Rada Miasta Rybnika podjęła uchwałę w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg Miejskich w Rybniku, a tym samym została utworzona jednostka organizacyjna, przy pomocy której Prezydent Miasta Rybnika z mocy prawa zarząd dróg publicznych na terenie tego Miasta będzie wykonywać zadania publiczne z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony tych dróg. Nie wszystkie zadania zarządcy drogi publicznej muszą być przekazywane do wykonywania zarządowi dróg publicznych, a zakres takiego przekazania określa statut tak utworzonej jednostki organizacyjnej. Tym samym zarząd dróg publicznych stanowi jednostkę celową w tym znaczeniu, że celem jej tworzenia jest jedynie wykonywanie części lub nawet całości zadań publicznych ustawowo przyznanych zarządcy takich dróg. Dotyczy to jednak tylko zadań z zakresu zarzadzania drogami publicznymi. Bez wątpienia każdy prezydent miasta wykonuje szereg innych zadań publicznych niż zarządzanie drogami publicznymi, tym niemniej na potrzeby tego zakresu (tj. zarządzania drogami publicznymi) dopuszczalne jest tworzenie nie jakiejkolwiek jednostki organizacyjnej, ale właśnie zarządu dróg publicznych. Rację ma Sąd pierwszej instancji dokonując prawidłowej wykładni art. 21 ust. 1 i ust. 2 u.d.p. oraz art. 19 ust. 1 tej ustawy wskazując, że Zarząd Dróg Miejskich w Rybniku nie może wykonywać innych zadań niż te, które wykonywałby zarządca tych dróg, tj. Prezydent Miasta Rybnika. Nie oznacza to, że dla tych innych zadań organu wykonawczego gminy nie mogą być tworzone odrębne jednostki organizacyjne, jednak nie mogą to być zarządy dróg. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 u.d.p w związku z art. 21 ust. 1 i art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, że do zakresu zadań zarządcy drogi nie wchodzą zadania zarządcy terenu albo właściciela terenu, o którym mowa w art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. w sytuacji, gdy droga wewnętrzna stanowi zasób nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa i gdy właścicielem lub zarządcą terenu jest ten sam podmiot co zarządca drogi publicznej. Ustawowe zadania przypisane zarządcy dróg publicznych obejmują, jak zostało to już wskazane, sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony takich dróg. Tym samym inne zadania publiczne nieobejmujące dróg publicznych nie mogą być wykonywane przez zarządcę dróg publicznych. Drogi wewnętrzne, zgodnie z niebudzącą wątpliwości wykładnią art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. nie stanowią części dróg publicznych i to nawet wówczas, gdy ich właścicielem jest gmina. To do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi, a w razie braku takiego zarządcy – obowiązki te wykonuje właściciel terenu. Mimo, że zakres czynności dotyczących dróg publicznych i dróg wewnętrznych jest podobny, to ustawodawca celem nieidentyfikowania organów zarządzającymi takimi drogami w przypadku dróg wewnętrznych określił je jako zarządcy terenu, a w przypadku dróg publicznych – zarządcy dróg. Art. 8 ust. 3 u.d.p. wprost stanowi, że finansowanie zadań dotyczących dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu, na którym taka droga jest zlokalizowana, w a razie jego braku – do właściciela tego terenu. Sąd pierwszej instancji nie dokonał wadliwej wykładni ww. przepisów. Jeżeli dana droga zorganizowana na terenie będącym własnością gminy nie stanowi drogi publicznej, to zarządzanie taką drogą nie należy do zakresu zadań zarządcy dróg publicznych tej gminy. Nie wyklucza to zarządzania taką drogą wewnętrzną także przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), ale czyni to organ wykonawczy nie jako zarządca dróg publicznych, ale jako organ wykonawczy gminy lub też przez odrębnie w tym celu utworzoną jednostkę organizacyjną, która nie może być zarządem dróg publicznych. Tym samym trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro Zarząd Dróg Miejskich w Rybniku jest zarządem dróg publicznych w tym Mieście, to tym samym zakresem jego zadań nie może być objęte zarządzanie drogami wewnętrznymi które nie stanowią części dróg publicznych (gminnych) niezależnie od tego, kto jest ich właścicielem. Niezasadny jest przy tym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 19 ust. 2 u.d.p. ponieważ przepis ten zawiera kilka punktów, z których każdy odrębnie reguluje zarządcę dróg publicznych w zależności od kategorii takich dróg. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Przepis ten dodatkowo potwierdza, że zarządca dróg publicznych wykonuje swoje zadania tylko w zakresie dróg publicznych, a nie dodatkowo dróg niezaliczonych do tej kategorii (tj. dróg wewnętrznych). Nie jest zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. w związku z art. 9 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że z uwagi na charakter art. 21 ust. 1 u.d.p. jako lex specialis wobec ww. przepisów nie jest możliwe wyposażenie gminnej jednostki budżetowej utworzonej jako zarząd dróg w inne uprawnienia aniżeli te, które przysługują zarządcy drogi w rozumieniu art. 19 ust. 1 u.d.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. Przepis ten wskazuje, że pierwszeństwo w zakresie dopuszczalności określenia sposobu i formy wykonywania zadań publicznych (prowadzenia gospodarki komunalnej) mają przepisy odrębnych ustaw, które regulują poszczególne zadania publiczne. Przykładowo ustawa Prawo oświatowe określa formy organizacyjne wykonywania zadań publicznych w zakresie oświaty, a ustawa o pomocy społecznej formy wykonywania zadań z zakresu tej pomocy. Analogicznie ustawa o drogach publicznych reguluje odrębną jednostkę organizacyjną, jaka może być utworzona celem wykonywania zadań z zakresu dróg publicznych, dla których właściwym jest zarządca takich dróg. Tym samym nie stanowiło naruszenia prawa dokonanie przez Sąd pierwszej instancji takiej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k., zgodnie z którą przepis ten zawiera normę ogólną, a norma szczegółowa została zawarta w art. 21 ust. 1 u.d.p. i jako lex specialis wyklucza dowolność tworzenia jednostek organizacyjnych celem wykonywania zadań zarządcy drogi publicznej. Identycznie należy ocenić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 9 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Swoboda w tworzeniu takich jednostek może mieć ograniczenie w wyraźnych przepisach odrębnych ustaw, a taką ustawą jest właśnie ustawa o drogach publicznych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa poprzez dokonanie błędnej wykładni art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz art. 11 ust. 2 i art. 12 ust. 2 u.f.p. polegającej na przyjęciu, że przepisy te mogą zostać naruszone poprzez umiejscowienie w statucie jednostki budżetowej zadania, którego danej jednostce przypisać nie można z uwagi na treść wykluczających to innych norm. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie tak art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. jak i art. 11 ust. 2 oraz art. 12 ust. 2 u.f.p. nie dotyczą możliwych zadań do przypisania tworzonej jednostce, ale tylko samej możliwości ich tworzenia oraz przydzielania zadań. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu i dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni ww. przepisu wskazał, że ma on charakter ustrojowy, regulujący podstawowe uprawnienia rady gminy i w oparciu o jego wykładnię nie można ustalać, jakie zadania publiczne będą wykonywane przez określone jednostki organizacyjne. Z taką wykładnią należy się zgodzić. Przepis ten określa jedynie kompetencję rady gminy do tworzenia jednostek organizacyjnych. Odrębne przepisy mogą doprecyzowywać konkretne jednostki organizacyjne do wykonywania danych zadań publicznych. Natomiast art. 11 ust. 2 u.f.p. reguluje podstawy zakres statutu każdej samorządowej jednostki budżetowej. Zgodnie z jego treścią jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Określenie przedmiotu działania, a więc także i zakresu wykonywanych zadań publicznych może być uszczegółowione przepisami ustaw i taką ustawą jest właśnie ustawa o drogach publicznych. Zgodnie zaś z treścią art. 12 ust. 2 u.f.p. tworząc jednostkę budżetową właściwy organ nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. W tej sprawie ani Sąd pierwszej instancji ani też żadna ze stron nie negowała uprawnienia Rady Miasta Rybnika do nadania Statutu Zarządowi Dróg Miejskich w Rybniku wraz z określeniem, że Dyrektor tego Zarządu zarządza powierzonym tej jednostce budżetowej mieniem. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 87 i 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że § 3 Statutu poprzez wprowadzenie w nim zwrotu "w szczególności" prowadzi do rozszerzenia przedmiotu działania Zarządu Dróg Miejskich w Rybniku bez uprzedniej zmiany Statutu, a także regulacja taka stwarza możliwość przypisania wskazanej jednostce budżetowej innych, nieskonkretyzowanych zadań nawet takich, których z mocy ustawy wykonywać nie może zarządca dróg publicznych w Mieście Rybnik. Strona skarżąca kasacyjnie dodatkowo podnosi, że właściwe zastosowanie tych przepisów powinno prowadzić do stwierdzenia, że ogólny zakres kompetencji Zarządu Dróg Miejskich w Rybniku będącego zarządcą drogi w stosunku do dróg publicznych Miasta Rybnik wyznacza ogólny zakres wynikający z art. 19 ust. 1 u.d.p. i może dotyczyć realizacji zadań związanych z zakresem przedmiotowym tej ustawy. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego powinien obejmować nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on więc na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowania) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Ocena tego rodzaju zarzutu może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu, a tym samym błędne zastosowanie prawa materialnego to błąd polegający na mylnym przyjęciu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w procesie faktami a przepisem prawnym (por. wyrok NSA z 24 września 2025 r. sygn. akt I OSK 1861/22, wyrok NSA z 3 lipca 2025 r. sygn. akt I OSK 1995/23). Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro Rada Miasta Rybnika wydając akt prawa miejscowego przyznała Zarządowi Dróg Miejskich w Rybniku dodatkowe zadania publiczne do wykonywania, nie mieszczące się w zakresie zadań zarządcy tych dróg, to tym samym przekroczono zakres delegacji ustawowej, do której odwołuje się art. 94 Konstytucji RP. Nietrafny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 20 ust. 1 u.d.p. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że wadliwe jest zawarcie w § 3 Statutu zakres zadań przyznanych do wykonywania Zarządowi Dróg Miejskich w Rybniku. Wskazany § 3 Statutu zawiera zwrot "w szczególności" i identyczne sformułowanie pojawia się w art. 20 ust. 1 u.d.p. w którym zawarto przykładowe wyliczenie zadań zarządcy drogi. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że skoro ustawodawca wobec zarządcy drogi posługuje się sformułowaniem "w szczególności" na określenie jego zadań, to także tworzona w celu wykonywania zdań zarządcy jednostka organizacyjna pod nazwą "Zarząd Dróg Miejskich w Rybniku" przejmując wszystkie zadania zarządcy drogi wstępuje w jego pozycję i w związku z tym zwrot "w szczególności" zawarty w § 3 Statutu na określenie jedynie zadań zarządcy drogi objętych art. 20 u.d.p. nie jest niezgodny z prawem. Stanowisko to jest wadliwe nie dlatego, że zawiera błędną wykładnię art. 20 u.d.p.a ale dlatego, że treść § 3 Statutu odsyła w zakresie zadań Zarządu Dróg Miejskich w Rybniku wprost do treści § 2 ust. 1 pkt 2 tego Statutu, zgodnie z którym przedmiotem działania Zarządu Dróg jest wykonywanie zadań określonych w art. 8 ust. 2 u.d.p. w stosunku do dróg wewnętrznych i to dodatkowo w zakresie zarzadzania kryzysowego i innych zadań przekazanych przez Prezydenta Miasta Rybnika. Powyższe oznacza, że w istocie treść § 3 Statutu odnosi się także do wykonywania uprawnień wobec dróg wewnętrznych a taki zakres, jak była o tym mowa powyżej, nie może być przekazany zarządowi dróg publicznych. Nie jest też zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że przyznanie Zarządowi Dróg Miejskich w Rybniku zadań związanych z drogami wewnętrznymi w sposób istotny naruszają prawo, mimo braku podstaw ku temu. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła w granicach zarzutów skargi kasacyjnej zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, a tym samym nie podlega uchyleniu zaskarżony wyrok oddalający skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające w części nieważność uchwały. Art. 171 ust. 1 Konstytucji RP zawiera określenie kryterium nadzoru nad samorządem. Jest nim legalność. Naruszenie tego przepisu miałoby miejsce wówczas, gdyby organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie innego kryterium niż legalność i wady tej nie dostrzegłby wojewódzki sąd administracyjny. Taka sytuacja w tej sprawie nie zaistniała. Nie można podzielić zasadności zarzutu strony skarżącej kasacyjnie dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędne niezastosowanie art. 44 ust. 3 pkt 1 i 2 u.f.p., tj. zasady celowego, rzetelnego oraz oszczędnego wydatkowania środków publicznych. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia ww. zasad w tym, że utworzenie dwóch odrębnych jednostek organizacyjnych jest większym wydatkiem środków publicznych niż utworzenie jednej jednostki wykonującej dodatkowe zadania, które powiązane są z zadaniami jednej z nich. Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji niestosował art. 44 ust. 3 pkt 1 i 2 u.f.p. Przepis ten stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem dwóch zasad: 1) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz 2) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Ponadto wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób umożliwiający terminową realizację zadań. Przepis ten w żadnym zakresie nie reguluje, jakie jednostki organizacyjne mają być tworzone do wykonywania określonych zadań publicznych. Skoro ustawodawca umożliwił tworzenie zarządów dróg jako jednostek budżetowych lub zakładów budżetowych i stanowią one jedyne formy organizacyjne, jakie może utworzyć organ stanowiący w zakresie wykonywania zadań publicznych zarządcy drogami publicznymi, to powierzenie w tej sprawie Zarządowi Dróg Miejskich w Rybniku dodatkowych zadań niewykonywanych przez Prezydenta Miasta Rybnika jako zarządcę takich dróg nie mogło stanowić naruszenia art. 44 ust. 3 pkt 1 i 2 u.f.p. Zasada celowości i oszczędności w wydatkowaniu środków publicznych nie może uzasadniać naruszenia prawa, a taka sytuacja zaistniała w tej sprawie, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby jakiekolwiek naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji w zakresie prawa materialnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.