II GSK 1686/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2303/20 w sprawie ze skargi Z. G. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 27 października 2020 r. nr MDO.051.676.2018 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2303/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. G.(skarżąca) na postanowienie Ministra Zdrowia (organ, Minister) z dnia 27 października 2020 r. nr MDO.051.676.2018 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Starogardzie Gdańskim (PPIS) pismem z 25 lipca 2018 r. wystąpił do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o przeprowadzenie egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym w związku z uchylaniem się przez skarżącą od obowiązku poddania małoletniej córki M.G. szczepieniom ochronnym zgodnie z tytułem wykonawczym z 25 lipca 2018r., wystawionym przez PPIS. Powyższe wystąpienie zostało poprzedzone doręczonym zobowiązanej upomnieniem z 17 maja 2018 r. Wojewoda Pomorski postanowieniem z 10 września 2019 r., działając na podstawie art. 119 w zw. z art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) nałożył na skarżącą grzywnę w wysokości 1000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ww. tytułu wykonawczego z 25 lipca 2018 r., wzywając do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Równocześnie organ wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wynikającego z ww. tytułu wykonawczego w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania postanowienia. Powyższe postanowienie stanowiło drugie postanowienie o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, wobec niewykonania postanowienia Wojewody Pomorskiego z 10 października 2018 r. Na powyższe postanowienie z 10 września 2019 r. skarżąca złożyła zażalenie. Minister Zdrowia wskazał w uzasadnieniu przywołanego wyżej postanowienia z 27 października 2020 r. utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody Pomorskiego, że zaskarżone rozstrzygnięcie o nałożeniu na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z prawem. Organ wyjaśnił, że kontrolą zostało objęte postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a kontrola ta sprowadza się w głównej mierze do oceny, czy nałożone obowiązki zostały wykonane oraz do określenia wymiaru grzywny. Nie jest przy tym dopuszczalne powoływanie się w tym postępowaniu na okoliczności określone w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby w tym przypadku w istocie zarzut. Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia, organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku polegającego na zaszczepieniu dziecka było prowadzone w sposób prawidłowy. Odnosząc się do kwestii nieistnienia obowiązku, organ zauważył, że powołane dla poparcia tego zarzutu okoliczności stanowią przesłankę zarzutu niepodlegającą kontroli w toku prowadzonego postępowania. Skarżąca zarzuciła niezbadanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej tytułu wykonawczego i – powołując się na art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta – wyraziła opinię o nieistnieniu obowiązku poddania dziecka szczepieniom ochronnym. Odnosząc się do tego zarzutu, organ wskazał, że istotnie zgodnie z art. 16 ww. ustawy pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy wydania takiej zgody. W przypadku jednak obowiązkowych szczepień, obowiązek ich wykonania wynika wprost z ustawy, a brak zgody szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego nie zmienia faktu istnienia tego obowiązku. Organ odwoławczy podkreślił, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (u.z.z.z.c.z.l.) oraz w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje Program w zależności od wieku dziecka. Organ jednocześnie wskazał, że obowiązek ten staje się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę, w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Organ przyjął, że nie można także stwierdzić zarzucanego naruszenia art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) dotyczącego braku w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia. Organ nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 47 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 EKPCz. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że poddane kontroli postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przez organ właściwy (art. 20 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), we właściwej procedurze, tj. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego i wystawieniu tytułu wykonawczego z 25 lipca 2018 r. nr SE.IV/4435/4/KW/18. WSA w Warszawie wskazał, że skarżąca została wcześniej upomniana o konieczności wykonania obowiązku, co oznacza, że środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym został w sprawie zastosowany względem zobowiązanej wobec wyczerpania możliwości doprowadzenia do dobrowolnego zrealizowania obowiązku zaszczepienia małoletniej córki. W ocenie WSA w Warszawie, postanowienie nakładające grzywnę zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a., albowiem zawiera wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Nie budzi wątpliwości, że w sprawie jednocześnie zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny odnoszona do braku dobrowolnego zrealizowania nałożonego za zobowiązaną obowiązku (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Zdaniem Sądu I instancji, ustalona w niniejszej sprawie wysokość grzywny pozostaje równocześnie zgodna z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a., gdyż brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że kwota 1000 zł została wyznaczona przez organ egzekucyjny arbitralnie, w szczególności, iż jako nadmierna, pozostawała nieadekwatna z punktu widzenia celu nałożenia grzywny, tj. przymuszenia zobowiązanej do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie ekonomicznej presji na podmiot zobowiązany w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku i taki cel – w ocenie Sądu I instancji – zasadniczo może spełnić nałożona na skarżącą grzywna, pomimo że jej wysokość w świetle dopuszczalnych granic jej wymiaru oraz tego, że poprzednia grzywna nie doprowadziła do wykonania zobowiązania nie może być uważana za zbyt dolegliwą. Z tych powodów Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone postanowienie w przywołanych okolicznościach sprawy nie narusza prawa, a jego uzasadnienie w sposób adekwatny do celu zastosowania środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym ujawnia skarżącej jako zobowiązanej podstawę faktyczną i prawną wydanego rozstrzygnięcia (art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 47 Konstytucji i art. 8 ust. 1 EKPCz. Sąd I instancji stwierdził, że konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji. Wprost przeciwnie, z powołanego przez skarżącą w złożonej skardze art. 68 ust. 4 Konstytucji wynika jednoznaczny obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych. Niezależnie jakie znaczenie przypisywać temu niezwykle pojemnemu treściowo i wielowymiarowemu terminowi, niewątpliwie jego zakresem powinny zostać objęte te działania, które wiążą się ze wszystkimi aspektami zdrowia ludzi, jego ochrony oraz poprawy. W jego skład, zdaniem Sądu, bez wątpienia wchodzi również wymóg rozpoznawania i zapobiegania chorobom epidemicznym, jako najistotniejszemu zagrożeniu zdrowia zbiorowości ludzi, stanowiącego dobro publiczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. VII SA/Wa 2443/18). WSA w Warszawie podkreślił, że obowiązek poddania dziecka szczepieniom ochronnym realizuje nie tylko wskazywaną w Konstytucji powinność państwa względem jednostki oraz ogółu społeczeństwa w związku z tym, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia, ale nakierowany jest przede wszystkim na zapewnienie przez władze publiczne szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom (art. 68 ust. 3 Konstytucji). Sąd I instancji wskazał, że objętemu skargą postanowieniu nie można postawić usprawiedliwionego zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 EKPCz. Zdaniem WSA w Warszawie, ogólny interes społeczeństwa oraz interes indywidualny poszczególnych jednostek, które nie mogą zostać poddane szczepieniom ochronnym i z tego względu są szczególnie narażone na niebezpieczeństwo zachorowania bądź śmierci w przypadku epidemii choroby zakaźnej, do której powstania przyczynić mogą się jednostki, które pomimo braku przeciwskazań uchyliły się od obowiązku wykonania szczepień ochronnych, sprzeciwia się uznaniu, że te szczególnego rodzaju zabiegi medyczne wykonywane w stosunku do osób, wobec których nie stwierdzono przeciwskazań do poddania się szczepieniom i sankcje wymierzane tym osobom z tytułu niepodania się tymże przymusowym zabiegom, naruszają art. 8 ust. 1 EKPCz. IV. Skargi kasacyjne i jej zarzuty. Skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodów z badań laboratoryjnych szczepionki lnfanrix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M. Molda, D. Umara, A. Kinga, C. Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów: "1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny; 2. art. 17 § 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w zw. z § 3 pkt 1,2,3,5,9,11,12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącej, które ukończyło 3 rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko, 15 r. życia (gruźlica) 6 roku życia (haemophilus influenzae typu B) lub 19 roku życia (wirusowe zapalenie wątroby typu B, błonica, tężec, krztusiec, poliomyelitis); 3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego; 5. /tak w oryginale/ art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu; II. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).". Ponadto wniesiono o "zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2. art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2. ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) z art. 2, art. 30, 31 ust. 1. 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości Krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. NOP, celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.". "Ewentualnie", wniesiono o "zwrócenie się" /tak w oryginale/ "Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności", czy "system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.". Wskazując "na fakt, iż powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny", wniesiono również o "zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.". V. Stanowisko strony przeciwnej. Rozprawa kasacyjna. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W toku posiedzenia jawnego w dniu 18 lutego 2025 r. przedłożono Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wydruki pism pełnomocnika procesowego strony skarżącej kasacyjnie z dnia 18 lutego 2025 r., zawierające dodatkowe wnioski o dopuszczenie dowodów z dokumentów. Na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wnioski o dopuszczenie dowodów z dokumentów, zawarte w skardze kasacyjnej, oraz w pismach z dnia 18 lutego 2025 r. uzupełniających skargę kasacyjną, oddalił wnioski o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego RP oraz pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a także oddalił wniosek o zawieszenia postępowania kasacyjnego. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 2. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych. 3. Wynik weryfikacji podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów – wobec ich formalnej wadliwości lub materialnej bezzasadności – okazał się negatywny, co stanowiło konieczną i wystarczającą podstawę do utrzymania mocy obowiązującej zaskarżonego wyroku. 3.1. Oddaleniu w pierwszej kolejności podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a. przez ich "niezastosowanie i oddalenie skargi", podczas gdy "przy orzekaniu (...) w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni" określonych przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt I.1, I.2., I.3. i I.5 (pominięto pkt I.4 w wyliczeniu). Po pierwsze, zarzut wywiedziony w pkt I petitum skargi kasacyjnej jest formalnie wadliwy, nie spełniając koniecznych warunków prawidłowości konstrukcyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie dokonał dostatecznej konkretyzacji przywołanej podstawy kasacyjnej, lecz także powiązał ją z nieadekwatnymi treściowo przepisami wchodzącymi w skład tzw. administracyjnej normy dopełnienia. Jeżeli w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w sprawie doszło do wadliwego niezastosowania przepisu konsekwencyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (także w zw. z art. 134 p.p.s.a.), to w zarzucie kasacyjnym należało wskazać odpowiednie przepisy postępowania administracyjnego, których istotne i co najmniej mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie nie zostało dostrzeżone przez kontrolowany Sąd Wojewódzki. Tymczasem w kolejnych punktach zarzutu nr I wskazano wzorce normatywne o charakterze materialnoprawnym, co stanowi przeszkodę formalną do merytorycznej i szczegółowej weryfikacji jego zasadności. Po drugie, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej nie wskazał postulowanego oraz uznanego za prawidłowy wyniku wykładni tych przepisów, które zostały przyjęte jako wzorce kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku, co uchybia treści art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Po trzecie, sformułowane w części dookreślającej (I.1, I.2., I.3. i I.5) fragmenty podniesionego zarzutu są obciążone poważnymi i nieusuwalnymi wadami. W pkt I.1 odwołano się do tytułu uchylonego z dniem 1 października 2011 r. i niemającego zastosowania w przedmiotowej sprawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (zob. art. 68 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi; u.z.z.ch.z.), a ponadto nie dokonano odpowiedniego uszczegółowienia zarzutu naruszenia art. 4 u.z.z.ch.z. (przepis ten został podzielony na ustępy, czyli niższe jednostki redakcyjne). W pkt I.2 wskazano nieistniejącą jednostkę redakcyjną w art. 17 u.z.z.ch.z. (wskazano "art. 17 § 1"), a ponadto nie określono w sposób jasny i precyzyjny danych rozporządzenia wykonawczego, którego przepisy miały zostać naruszone przez ich błędną wykładnię. Można jedynie przypuszczać, że przedmiotem odniesienia autora skargi kasacyjnej są przepisy uchylonego z dniem 1 października 2023 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, jednak nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, uzupełnianie lub dookreślanie zarzutów kasacyjnych, albowiem skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Po czwarte, nie mógł zostać poddany merytorycznej ocenie – także w związku z powtarzalnością oraz masowością formułowania w kolejnych skargach kasacyjnych tożsamych zarzutów obciążonych nieakceptowalnymi wadami formalnymi – zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, albowiem jest on skierowany na podważenie zgodności konstytucyjnej i konwencyjnej regulacji ustawowej (u.z.z.ch.z.) i rozporządzeniowej (uchylone rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych), która nie została precyzyjnie określona jako przedmiot kontroli legalnościowej. Ubocznie należy jednak wskazać, że w świetle wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 8 kwietnia 2021 r. (47621/13, Vavřička i inni; LEX nr 3158481) nie ma podstaw do uznania, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę obowiązek szczepień ochronnych małoletnich stanowi naruszenie konwencyjnego prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego rodziców i dzieci (art. 8 ust. 1 EKPCz). Trybunał wskazał m.in., że "nie można uznać za nieproporcjonalny wymogu państwa, by te osoby, dla których szczepienie stanowi odległe zagrożenie dla zdrowia, korzystały z tego uniwersalnie stosowanego środka ochronnego, w drodze obowiązku prawnego oraz w imię solidarności społecznej, dla dobra niewielkiej liczby wrażliwych dzieci, które nie mogą skorzystać ze szczepionki.". Trzeba również pamiętać, że ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa jest wyjątkowo dopuszczalna w zakresie przewidzianym przez ustawę i koniecznym w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób (art. 8 ust. 2 EKPCz). W zakresie naruszenia art. 31 ust. 1 w. zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji RP wystarczy natomiast odesłać do uwag wyrażonych w dotychczasowym orzecznictwie NSA (zob. np. wyrok NSA z 8.02.2023 r., II OSK 500/20, LEX nr 3568975; wyrok NSA z 23.03.2023 r., II OSK 443/20, LEX nr 3515253; wyrok NSA z 30.03.2023 r., II OSK 719/20, LEX nr 3594214; wyrok NSA z 17.04.2023 r., II OSK 2427/20, LEX nr 3558938; wyrok NSA z 27.04.2023 r., II OSK 1433/20, LEX nr 3600426; wyrok NSA z 27.04.2023 r., II OSK 1595/20, LEX nr 3600140). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty zamieszczone w pkt I.1, I.2. i I.5 petitum skargi kasacyjnej podlegają formalnemu oddaleniu. Odnosząc się natomiast merytorycznie do zarzutu, o którym mowa w pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał prezentowane jednolicie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że lekarskie badanie kwalifikacyjne przeprowadzane w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 u.z.z.ch.z.) stanowi obowiązek instrumentalnie zależny i uprzedni względem szerszego obowiązku ustawowego poddania się obligatoryjnym szczepieniom ochronnym, co oznacza, że odmowa wykonania tego pierwszego obowiązku jest równoważna naruszeniu obowiązku poddania się wymaganemu szczepieniu ochronnemu (por. np. wyrok NSA z 8.02.2023 r., II OSK 500/20, LEX nr 3568975; wyrok NSA z 2.03.2023 r., II OSK 2209/20, LEX nr 3555617; wyrok NSA z 27.04.2023 r., II OSK 1595/20, LEX nr 3600140; wyrok NSA z 12.06.2014 r., II OSK 1312/13; wyrok NSA z 21.06.2017 r., II OSK 2654/15; wyrok NSA z 21.11.2019 r., II OSK 3322/17). 3.2. Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. "poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania)" (pkt II petitum skargi kasacyjnej). Zgodnie z ciągle aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym na tle tożsamego (i wielokrotnie już podnoszonego) zarzutu w sprawach o nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym przyjmuje się – co do zasady prawidłowo (zob. np. wyrok NSA z 11.05.2021 r., II OSK 2328/18; wyrok NSA z 22.03.2023 r., II OSK 1605/20, LEX nr 3559119; wyrok NSA z 9.05.2023 r., II OSK 1788/20, LEX nr 3568963) – że kontrola legalności postanowienia w przedmiocie nałożenia egzekucyjnej grzywny przymuszającej zmierza przede wszystkim do zbadania zachowania warunków formalnych i materialnych zastosowania tego rodzaju środka egzekucyjnego. Ponieważ jednak środek ten jest stosowany w celu spowodowania legalnego i zasadnego wykonania obowiązku objętego egzekucją administracyjną, dlatego właściwy organ egzekucyjny na każdym etapie prowadzonego postępowania ma obowiązek ciągłego badania, czy i w jakim zakresie egzekwowany obowiązek może i powinien być przedmiotem postępowania egzekucyjnego, a w razie stwierdzenia istnienia przesłanek obligatoryjnego umorzenia tego postępowania w całości albo w części – obowiązek wydania odpowiedniego postanowienia o umorzeniu. Dlatego nie można wykluczyć, że jeżeli na etapie nakładania grzywny właściwy organ egzekucyjny pierwszej lub drugiej instancji stwierdzi zaistnienie podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, konieczne będzie odstąpienie od zastosowania tego rodzaju środka lub jego uchylenie i wydanie postanowienia umorzeniowego. W przedmiotowej sprawie autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł jednak, że wskazana przez niego w treści opisowej zarzutu nr 2 przyczyna niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w zakresie spornego obowiązku szczepień ochronnych była w momencie wydawania zaskarżonego postanowienia już ostatecznie oceniona przez skarżony organ egzekucyjny II instancji, który postanowieniem z dnia 10 maja 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego I instancji w przedmiocie oddalenia zgłoszonych przez stronę skarżącą zarzutów egzekucyjnych, które również kwestionowały dopuszczalność prowadzonej egzekucji. Nie można zatem twierdzić, że w tym zakresie doszło zignorowania powyższej przesłanki na etapie wydania zaskarżonego postanowienia (27 października 2020 r.). 3.3. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również z urzędu, że na ocenę legalności poddanego kontroli przez Sąd Wojewódzki postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie mógł mieć wpływu fakt wejścia w życie (13 listopada 2023 r.) wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ocena ta wynika z następujących przesłanek. Po pierwsze, zastosowanie przez Trybunał Konstytucyjny klauzuli odraczającej skutek derogacyjny (zob. pkt II ww. wyroku TK) wpływa na wyznaczenie zakresu retroaktywnej skuteczności orzeczenia trybunalskiego oraz rodzi określone problemy intertemporalne w procesach stosowania prawa, w szczególności w postępowaniach administracyjnych oraz sądowoadministracyjnych dotyczących stanów faktycznych lub spraw, które zaistniały lub powstały w okresie przed wejściem w życie wyroku negatoryjnego (por. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 487 i n., 508 i n.). Na tle spornych stanów faktycznych związanych z powstaniem ustawowego obowiązku wykonania szczepień ochronnych oraz spraw egzekucyjnych dotyczących przymusowego wykonania tego obowiązku zastosowanie powyższej klauzuli oraz niepodważenie istoty samego obowiązku szczepień i ustawowych zasad ustalania jego wymagalności (pomimo dyskwalifikacji formy prawnej określenia szczegółowych terminów wymagalności powyższego obowiązku dla poszczególnych grup szczepień ochronnych oraz liczby obowiązkowych dawek szczepionkowych) brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że analizowany wyrok TK wywołał skutki retroaktywne w płaszczyźnie walidacyjnej podstawy materialnoprawnej obowiązku szczepień ochronnych oraz podstawy wtórnych względem niej obowiązków egzekucyjnych. Po drugie, z treści orzeczenia trybunalskiego – jak już stwierdzono – nie wynika zakwestionowanie materialnej konstytucyjności wprowadzenia oraz konkretyzacji ustawowego obowiązku szczepień ochronnych. Wyrok ten ma bowiem charakter negatoryjno-zakresowy, odnosząc się tylko do płaszczyzny formalnoprawnej spornego obowiązku prawnego. Trybunał podważył jedynie wybór ustawodawcy w zakresie formy prawnej określenia terminu wymagalności oraz pewnych elementów treści obowiązku (co do liczby koniecznych dawek szczepiennych). W ocenie TK termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, powinny były zostać określone przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, a nie w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu. Okoliczność ta nie pozwala jednak stwierdzić, że ustawowe obowiązki szczepień ochronnych realizowane w okresie obowiązywania powyższego komunikatu nie były co do istoty (materialnie) legalne i wymagalne. Termin wymagalności oraz liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych stanowią bowiem jedynie elementy składowe treści obowiązku administracyjnoprawnego w zakresie szczepień ochronnych, a skoro nie została zakwestionowana jego materialna podstawa, to sama wadliwość formy aktualizacji lub dookreślenia treściowego tego obowiązku nie jest wystarczająca do podważenia legalności aktów związanych z jego przymusowym wykonaniem. Nie ma więc podstaw do podważania legalności aktów wydawanych w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (w tym postanowień co do zarzutów egzekucyjnych lub postanowień o zastosowaniu środków egzekucyjnych) w sprawach przymusowej realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych zaktualizowanych w okresie przed wejściem w życie ww. wyroku TK w związku z jego treścią. W tym sensie wyrok ten wywiera skutki prospektywne. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że jakkolwiek początkowo jego orzeczenia wydawane po dniu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt SK 81/19, na tle tożsamych spraw związanych z kontrolą legalności postanowień wydawanych w ramach postępowań egzekucyjnych dotyczących przymusowego wykonania obowiązku szczepień ochronnych, wszczętych przed tym dniem (13 listopada 2023 r.), bazowały na przyjęciu stanowiska odmiennego od wyżej zaprezentowanego (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2023 r., II GSK 1709/23; wyrok NSA z dnia 19 marca 2024 r., II GSK 29/21; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2024 r., II GSK 219/21; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2024 r., II GSK 152/21; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., II GSK 1990/23; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., II GSK 2339/23; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2024 r., II GSK 2340/23), to jednak już od września 2024 r. linia orzecznicza w tym zakresie została zmieniona w kierunku odpowiadającym poglądowi przyjętemu w niniejszym wyroku, z odwołaniem się do nieco odmiennej argumentacji (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2024 r., II GSK 721/24; wyrok z dnia 24 września 2024 r., II GSK 957/24; wyrok z dnia 20 listopada 2024 r., II GSK 1077/24; wyrok z dnia 5 grudnia 2024 r., II GSK 1446/24; wyrok z dnia 10 grudnia 2024 r., II GSK 1273/24). 4. Oddaleniu podlegały także zgłoszone w toku postępowania kasacyjnego (zob. s. 2-3 skargi kasacyjnej oraz pisma uzupełniające z dnia 18 lutego 2025 r.) wnioski o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego RP oraz pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości UE, o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania rozstrzygnięć trybunalskich oraz o dopuszczenie dowodów z dokumentów. Powyższe wnioski należało ocenić jako oczywiście bezzasadne. Stanowią one powtórzenie lub kompilacje składanych wielokrotnie i bezkrytycznie – pomimo utrwalonego negatywnego stanowiska NSA – procesowych żądań kasacyjnych w tożsamych problemowo sprawach. Nie ma zatem potrzeby powtarzania zasadniczych podstaw oddalenia tego rodzaju wniosków (zob. np. wyrok NSA z 27.04.2023 r., II OSK 1595/20, LEX nr 3600140; wyrok NSA z 30.03.2023 r., II OSK 803/20, LEX nr 3565442; wyrok NSA z 22.03.2023 r., II OSK 1605/20, LEX nr 3559119; wyrok NSA z 2.03.2023 r., II OSK 2209/20, LEX nr 3555617; wyrok NSA z 19.03.2024 r., II GSK 27/21, LEX nr 3710289), natomiast dodatkowe wnioski dowodowe zawarte w pismach procesowych z dnia 18 lutego 2025 r. nie miały znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku w świetle podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz przesłanek uwzględnionych przez Sąd kasacyjny z urzędu (zob. powyżej pkt 3.3.). 5. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 2