III FNP 2/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia NSA Wojciech Stachurski, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi R. P. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt III FSK 1017/21 oddalającego skargę kasacyjną R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 1068/18 w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r., nr 1401-IEW-4.4123.115.2017.3.MS w przedmiocie odpowiedzialności podatkowej osób trzecich oddala skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt III FSK 1017/21. Wyrokiem z 9 listopada 2022 r., III FSK 1017/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2018 r., III SA/Wa 1068/18, w sprawie ze skargi R. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 8 lutego 2018 r. w przedmiocie odpowiedzialności podatkowej osób trzecich. Pismem z 6 listopada 2024 r. (nadanym 8 listopada 2024 r.) skarżący (zastępowany przez pełnomocnika – doradcę podatkowego) na podstawie art. 285a § 3 p.p.s.a. wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem powołanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący, skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, na podstawie art. 285e § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 285a § 3 p.p.s.a., oparł na następujących podstawach: 1) rażącym naruszeniu art. 6 pkt. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, dalej: "Konwencja") - poprzez naruszenie prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy skarżącego przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej, z uwagi na: - nienależytą obsadę składu sędziowskiego, gdyż w skład sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wchodziły osoby (sędzia Paweł Borszowski i sędzia Bogusław Woźniak) powołane na urząd sędziego Naczelnego Sadu Administracyjnego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: "KRS") ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych ustaw, powołanie ww. sędziów stanowi rażące naruszenie prawa krajowego; - poprzez wskazanie okoliczności sprawy niemających potwierdzenia ani w zgromadzonym materiale dowodowym, ani też nie wynikające ze stanowiska organów podatkowych i sądu pierwszej instancji poprzez oparcie wyroku dotyczącego prawidłowego doręczenia decyzji podatkowej skarżącemu na stwierdzeniu, że została ona doręczona na adres zamieszkania skarżącego, podczas gdy zarówno organy podatkowe, sąd pierwszej instancji, jak i sam skarżący w skardze kasacyjnej wskazywali, że sporny adres nie był adresem zamieszkania skarżącego, co dowodzi że Naczelny Sąd Administracyjny nie wydał sprawiedliwego, niezawisłego wyroku, gdyż wydał go na podstawie nieprawdziwych ustaleń, nie wywodzących się w żaden sposób z przebiegu sprawy; 2) rażącym naruszeniu artykułu 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 2007.303.1) w związku z artykułem 13 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, jak również do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustaw, w sytuacji nienależytej obsady składu sędziowskiego w niniejszej sprawie, gdyż w skład sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wchodziły osoby (sędzia Paweł Borszowski i sędzia Bogusław Woźniak) powołane na urząd sędziego Naczelnego Sadu Administracyjnego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych ustaw, powołanie ww. sędziów stanowi rażące naruszenie prawa krajowego. W związku z powyższym, na podstawie art. 285e § 1 pkt 6 p.p.s.a., skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2022 r., III FSK 1017/21. Ponadto wniósł o ponowne rozpoznanie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2018 r., III SA/Wa 1068/18; a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarządzeniem z 31 grudnia 2024 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skierował sprawę na posiedzenie niejawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest niezasadna. Skarga ta oparta została na zarzucie rażącego naruszenia art. 6 pkt 1 Konwencji oraz rażącego naruszenia art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w związku z art. 13 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości. Drugi z przepisów stanowi, że: Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Pomoc prawna jest udzielana osobom, które nie posiadają wystarczających środków, w zakresie w jakim jest ona konieczna dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Natomiast art. 13 stanowi o prawie do skutecznego środka odwoławczego: Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Podstawę do wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stanowił art. 285a § 3 p.p.s.a., który dopuszcza wniesienie takiej skargi od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjątkowo, gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Już na wstępie należy zauważyć, że Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie stanowi części prawa Unii Europejskiej (wyrok NSA z 7 czerwca 2022 r., II FNP 4/21). Chociaż prawo Unii Europejskiej zawiera odesłanie wprost do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którym Unia Europejska została zobowiązana do przystąpienia do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to do czasu zawarcia i wejścia w życie umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Konwencja ta nie jest częścią porządku prawnego Unii Europejskiej i aktem prawa Unii. Z opinii 2/13 wydanej przez TSUE w pełnym składzie, na podstawie art. 218 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE, w dniu 18 grudnia 2014 r. wynika, że porozumienie dotyczące przystąpienia Unii do Konwencji nie jest zgodne z art. 6 ust. 2 TUE (EU:C:2014:2452). Powyższego wniosku nie zmienia brzmienie art. 6 ust. 3 Traktatu, według którego "prawa podstawowe, zagwarantowane w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa". Przepis ten wskazuje, że prawa podstawowe zagwarantowane w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz te wynikające z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich należą do ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, co nie oznacza, że sama Konwencja stanowi część prawa Unii Europejskiej. Takie stanowisko znajduje poparcie w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie C-571/10 [...], EU:C:2012:233; z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C-617/10, [...], EU:C:2013:105, pkt 44; z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie C-601/15 [...], [...], EU:C:2016:84, pkt 45; z dnia 20 marca 2018 r. w sprawie C-537/16, [...], EU:C:2018:193, pkt 24). Stanowisko w tym zakresie zostało wyrażone już we wcześniejszym orzecznictwie NSA (zob. postanowienie NSA z 30 maja 2014 r., I ONP 1/14, ONSAiWSA 2015/3/39). Za wyrokiem NSA z 4 grudnia 2024 r., III FSK 563/24 należy ponadto podnieść, że dla oceny sformułowanego zarzutu, że w sprawie orzekał sąd administracyjny w składzie niezgodnym ze standardem wynikającym z art. 6 ust. 1 Konwencji, istotne znaczenie ma odrębność sądownictw administracyjnego i gwarancje jego niezależności. Nadzór nad działalnością administracyjną sądów administracyjnych sprawuje Prezes NSA, a nie Minister Sprawiedliwości, który realizuje tę funkcję względem sądów powszechnych (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., II OSK 607/24). Podkreślić też należy, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (por. [...] przeciwko Polsce, 31651/08; [...] przeciwko Włochom, 44759/98) art. 6 Konwencji nie ma zastosowania do spraw podatkowych (procedur zaskarżających wymiar podatków), albowiem nie mieści się w zakresie cywilnych praw i obowiązków, pomimo skutkujących wobec podatników pieniężnych konsekwencji. Odnośnie do drugiego z postawionych zarzutów należy zauważyć, że problem skuteczności powołań sędziów w procedurze prowadzonej z udziałem Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej po 2017 r. był już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Składy orzekające NSA, choć zwracały uwagę na wątpliwości związane z funkcjonowaniem KRS w takim kształcie, nie podważały skuteczności samych powołań sędziowskich. W postanowieniu z 28 stycznia 2020 r., I OSK 1713/18, NSA stwierdził, że uprawnienia w zakresie powoływania sędziów są osobistymi uprawnieniami Prezydenta, a Konstytucja nie zna prawa podmiotowego dostępu do służby sędziowskiej. To przesądza o niemożności sprawowania kontroli przez sądy administracyjne w zakresie aktów związanych z taką procedurą. Podobnie w wyroku z 11 października 2021 r., II GOK 9/18, stwierdzono, że w aktualnym stanie prawnym prezydenckie akty powołań do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie podlegają sądowej weryfikacji i nie są wzruszalne (pkt 133 i pkt 145 wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r. oraz pkt 122 i pkt 128 wyroku TSUE z 2 marca 2021 r.). W wyrokach z 4 listopada 2021 r., III FSK 3626/21 i III FSK 4104/21, NSA stwierdził wprost, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych, a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami. Innymi słowy, w aspekcie unijnych i konwencyjnych standardów prawa do sądu można uznać, że jeżeli w składzie orzekającym wojewódzkiego sądu administracyjnego zasiada sędzia bądź asesor sądowy spełniający konstytucyjne standardy niezależności, niezawisłości i bezstronności, nawet jeżeli został powołany przez Prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r., to taki sąd należy uznać za sąd europejski w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał w tych orzeczeniach, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa krajowego przy powoływaniu sędziów sądów administracyjnych, nawet w kontekście wątpliwości co do konstytucyjności Krajowej Rady Sądownictwa. Proces powołania sędziów/asesorów był zgodny z wymogami Konstytucji RP, a nawet jeśli KRS nie spełniała pełnych wymogów konstytucyjnych, proces powołania podlegał kontroli sądowej, a Prezydent RP dokonał merytorycznej oceny. W związku z tym nie można uznać, że naruszenie dotyczyło normy kluczowej dla procesu powołania sędziów. Także w najnowszym orzecznictwie NSA wskazuje się, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest wystarczającej podstawy prawnej, która pozwoliłaby jednoznacznie i precyzyjnie podważyć twierdzenie, że sędzia sądu administracyjnego powołany przez Prezydenta RP na urząd jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej oraz sędzią europejskim, nawet jeśli procedura jego powołania mogła zawierać pewne wady (wyroki NSA: z 7 czerwca 2024 r., III FSK 1389/22; z 4 grudnia 2024 r., III FSK 561-563/24). Podstawą do kwestionowania statusu sędziego sądu administracyjnego nie może być orzecznictwo Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka (ETPCz) oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), przywołane w uzasadnieniu skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem. Jak wyjaśniła to Europejska Komisja na rzecz Demokracji przez Prawo (tzw. Komisja Wenecka) w opinii z 14 października 2024 r., nr 1206/2024, zarówno orzeczenia Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka, jak i orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nie mają bezpośredniego skutku w systemie prawa. Orzeczenia ETPCz są wiążące na mocy artykułu 46 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i muszą zostać wdrożone przez państwo pozwane, ale za pośrednictwem procedury, która ma zostać ustalona przez to państwo (punkt 24 opinii). Również orzeczenia TSUE nie mają automatycznie skutku unieważniającego w polskim systemie prawnym (punkt 25 opinii). Komisja Wenecka uważa, że ani orzeczenia ETPCz i TSUE, ani decyzje polskich sądów najwyższych nie unieważniły ex tunc decyzji w sprawie powołań podejmowanych przez Krajową Radę Sądownictwa (punkt 28 opinii). Podobny pogląd w odniesieniu do kwestionowania skuteczności powołań sędziów sądów administracyjnych wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 4 grudnia 2024 r., III FSK 561-564/24. I jeszcze jedna uwaga odnośnie do zarzutu naruszenia art. 47 Karty praw podstawowych. Przepis ten państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązane są stosować wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii (art. 51 ust. 1 Karty). Karta nie rozszerza bowiem zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii, ani też nie zmienia kompetencji i zadań określonych w Traktatach (art. 51 ust. 2 Karty). Z tych względów przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów Karty praw podstawowych niezbędne jest wskazanie w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia innych przepisów prawa unijnego, których naruszenie skutkowało naruszeniem przepisów Karty (por. postanowienia NSA z 25 sierpnia 2017 r., II ONP 3/17, z 20 czerwca 2018 r., II ONP 2/18; wyroki NSA z 10 kwietnia 2019 r., II ONP 2/18, z 15 listopada 2023 r., II FNP 4/23). Niezasadny jest również zarzut rażącego naruszenia art. 13 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Poza argumentacją wcześniej podniesioną również i z tego względu, że strona miała prawo do wniesienia środka odwoławczego do właściwego organu państwowego i z tego środka w pełnym zakresie skorzystała. W kontekście powyższych wywodów należy również zauważyć, że z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż niezgodność z prawem w rozumieniu art. 285a § 3 p.p.s.a. rozumieć należy jako niebudzącą wątpliwości, oczywistą i rażącą obrazę prawa, z góry widoczną, będącą wynikiem niewątpliwie błędnej wykładni lub wadliwego zastosowania prawa, możliwą do stwierdzenia "na pierwszy rzut oka". Tak więc rażące naruszenie norm prawa to naruszenie oczywiste, bezsporne, ewidentnie odbiegające od danej normy, pozostające w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu i przez to mające charakter nadzwyczajny. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem nie może zastępować, wyprzedzać ani uzupełniać skargi kasacyjnej (zob. przykładowo wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., I FNP 8/23), to po pierwsze i po wtóre zgodnie z art. 285d p.p.s.a. zarzuty skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie mogą dotyczyć ustalania faktów lub oceny dowodów, a do tego w konsekwencji zmierza wywiedziona w niniejsze sprawie skarga. Nie można w związku z tym przyjąć, że strona skarżąca wykazała spełnienie zadość wymogom art. 285a § 3 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 285k § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Dominik Gajewski sędzia NSA Wojciech Stachurski