II OSK 2585/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 110/24 w sprawie ze skargi G. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla punkt 1, 2, 3 i 5 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 110/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi G. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego stwierdził, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności (pkt 1), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), zobowiązał Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 60 dni od daty zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4) oraz zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. P. G. (dalej: "skarżący" lub "cudzoziemiec") obywatel Nepalu 18 listopada 2022 r. złożył do Wojewody Śląskiego (dalej: "organ" lub "Wojewoda") wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. 21 grudnia 2023 r. cudzoziemiec wniósł ponaglenie, następnie 24 stycznia 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego. Uwzględniając skargę, WSA wyjaśnił skutki zmian zaistniałych od dnia 15 kwietnia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej "u.p.o.u.", lub "specustawa ukraińska" lub "ustawa o pomocy"). Sąd wskazał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. UE C 202 z 7.06.2016) przepisy art. 100c oraz art. 100d u.p.o.u. nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L 2011.343.1), którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy organ dopuścił się zarzucanej bezczynności. Przepis ten wskazywał, że termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać 4 miesięcy od daty złożenia wniosku. Następnie WSA w Gliwicach wyjaśnił pojęcie bezczynności oraz odniósł się do terminów i zasad załatwiania spraw, określonych w k.p.a. oraz art. 112a ustawy z dnia z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: "u.c."), wprowadzonego do ustawy o cudzoziemcach na podstawie art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r., poz. 91), z mocą obowiązującą od 29 stycznia 2022 r. Uwzględniając dotychczas podejmowanie poszczególnych czynności, Sąd wojewódzki stwierdził bezczynność organu administracji bez rażącego naruszenia prawa. Sąd uznał bowiem, że badana bezczynność organu wynikała z wadliwej interpretacji przepisów ustawy o cudzoziemcach oraz u.p.o.u., skutkujących przyjęciem, że w sprawie nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy. Okoliczności te przemawiały także za zaniechaniem przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skarga została oddalona. Sąd uznał także, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do zastosowania środka prawnego w postaci grzywny. Jednocześnie Sąd wojewódzki na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ administracji do załatwienia wniosku w termie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Wojewoda Śląski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części, tj. co do punktów 1, 2, 3 i 5. Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. a) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.u. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie cudzoziemca w rozumieniu art. 100d ust. 1 u.p.o.u. obejmuje wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi na terytorium tego państwa, a to po 24 lutego 2022 r. podczas gdy zakresem obowiązywania tej regulacji objęte są postępowania prowadzone wobec wszystkich cudzoziemców; b) art. 100d ust. 1 u.p.o.u. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100d ust. 1 (a wcześniej w art. 100c ust. 1 u.p.o.u.) jest sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy nr 2011/98/UE, a zatem nie mogło znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów specustawy ukraińskiej, skutkującej przyjęciem, że nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy, c) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w zw. z art. 5 ust. 2 i ust 4 dyrektywy 2011/98/UE poprzez uznanie, że przepis art. 100d specustawy ukraińskiej nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako sprzeczny z dyspozycją art 5 ust. 2 i ust. 4 ww. dyrektywy, d) art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie normy art. 5 ust. 2 i ust 4 dyrektywy nr 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich, e) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność organu, podczas gdy na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi i zobowiązaniem organu do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym orzeczeniem, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona, b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., poprzez ich wadliwe zastosowanie, co skutkowało uznaniem bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był stanem epidemii obowiązującej na terytorium RP, jak również konfliktem zbrojnym na Ukrainie, niedoborami kadrowymi oraz okolicznościami sprawy, a to koniecznością uzupełnienia braków formalnych wniosku przez cudzoziemca, a zatem podyktowany był przyczynami od organu niezależnymi, za które organ nie ponosi winy. c) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d u.p.o.u. poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy art. 100d u.p.o.u. nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności, d) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 112a u.c. (z ostrożności) poprzez jego wadliwe zastosowanie skutkujące zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, podczas gdy stosownie do brzmienia art. 112a u.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi na bezczynność, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Istota sporu w niniejszej sprawie prowadza się do oceny, czy trafnie Sąd pierwszej instancji pominął art. 100c i 100d ustawy o pomocy uznając, iż przepis ten jest niezgodny z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, a w konsekwencji ze przepis art. 100c o 100d ustawy o pomocy nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Stanowisko Sądu wojewódzkiego nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu niezgodności art. 100c i 100d ustawy o pomocy z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE należy przypomnieć, że jednym z podstawowych celów tej dyrektywy (w jej aspekcie proceduralnym) jest ustanowienie procedury jednego wniosku służącej wydawaniu obywatelom państw trzecich jednego zezwolenia w celu wykonywania pracy na terytorium państwa członkowskiego. To jedno zezwolenie ma łączyć w jednym akcie administracyjnym zezwolenie na pobyt i na pracę celem przyczynienia się do uproszczenia i zharmonizowania przepisów mających obecnie zastosowanie w państwach członkowskich (zob. motywy 3 i 30 dyrektywy 2011/98/UE). Procedura rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa (zob. motyw 5 dyrektywy 2011/98/UE). Z kolei w art. 5 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2011/98/UE przewidziano, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. W myśl zaś art. 5 ust. 2 akapit drugi wspomnianej dyrektywy wskazano, że termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane. Regulację art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE zamyka akapit trzeci, zgodnie z którym wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w tym ustępie określa się w prawie krajowym. Z kolei w art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE przewidziano, że w przypadku niekompletności informacji lub dokumentów właściwy organ winien wyznaczyć stronie rozsądny termin na ich dostarczenie. Wówczas bieg terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek. Analiza przywołanych wyżej postanowień dyrektywy 2011/98/UE prowadzi do wniosku, że ten akt prawny nie przewiduje prawa zaskarżania do sądu bezczynności lub przewlekłości organu rozpoznającego wniosek o jedno zezwolenie. Dyrektywa ta nie reguluje zresztą również zasad sądowej kontroli rozstrzygnięć wydanych na skutek rozpoznania wniosku o jedno zezwolenie, ograniczając się do obowiązku pouczenia strony, wobec której wydano negatywne rozstrzygnięcie, o sądzie lub organie administracyjnym, do którego dana osoba może złożyć odwołanie, oraz o terminie takiego odwołania (zob. art. 8 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE). Wspomniana dyrektywa w przywołanym wyżej art. 5 ust. 2 akapit trzeci wprost zresztą przewiduje, że wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w tym ustępie określa się w prawie krajowym. Regulacja ta potwierdza tylko zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, zgodnie z którą zagadnienia proceduralne związane ze stosowaniem prawa unijnego nieuregulowane wyraźnie w tym prawie podlegają prawu krajowemu. W krajowym porządku prawnym zagadnienia związane z terminowym rozpoznawaniem wniosku u udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy zostały uregulowane przede wszystkim w art. 112a u.c. oraz, w zakresie nieuregulowanym w tym przepisie, w odpowiednich przepisach k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw oraz usuwania braków formalnych podań. W realiach niniejszej sprawy kwestia prawidłowej implementacji art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE w art. 112a u.c. lub wykładni tego ostatniego przepisu pozostawała bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnicze znaczenie miał tu bowiem art. 100c ust. 1 i 4 i 100d ust. 1 i 4 ustawy o pomocy, W przepisach tych uregulowano instytucję okresowego wstrzymania biegu terminów na załatwienie m.in. spraw dotyczących zezwolenia na pobyt czasowy oraz przewidziano, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W przepisach tych nie uregulowano kwestii długości terminów, w jakich powinien być rozpoznany wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Podobnie, przepisy te nie dotyczą zasad wydłużania terminów rozpoznania sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter, a także implikacji wynikających z braku przedłożenia przez stronę wymaganych przez prawo informacji lub dokumentów. Przepisy te nie dotyczą też materii, która została uregulowana w art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE. Dalej podkreślenia wymaga (o czym szerzej w dalszej części rozważań), że art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE wskazuje na "zwykłe obciążeniu pracą administracji państw członkowskich", nie dotyczy natomiast sytuacji nadzwyczajnych, w tym poważnych kryzysów migracyjnych. Natomiast prawa zagwarantowane w Traktatach oraz w Karcie Praw Podstawowych, w tym w art. 47 KPP, mogą podlegać ograniczeniom z uwagi na konieczność ochrony m.in. interesu publicznego (zob. art. 52 ust. 1 KPP; por. np. wyrok TSUE z 13 września 2018 r., UBS Europe i in., C-358/16, EU:C:2018:715, pkt 62; wyrok NSA z 12 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2172/24, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowana przez WSA w Gliwicach regulacja zawarta w art. 100c i 100d ustawy o pomocy stanowi proporcjonalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, uwzględniając opisane wyżej cele i charakter tej regulacji. Zauważyć przy tym należy, że przepis ten nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale tylko przez pewien okres wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości za okres obowiązywania tej szczególnej regulacji oraz dochodzenia roszczeń związanych ze stwierdzeniem takiej bezczynności lub przewlekłości. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome z urzędu z licznych spraw rozpoznawanych w okresie obowiązywania art. 100c i 100d ustawy o pomocy, że organy wydają w tym okresie decyzje dotyczące zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Prawo do poddania takich decyzji kontroli sądowej nie zostało w jakikolwiek sposób ograniczone. Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że w pełni uzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej które kwestionują dokonaną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię przepisów ustawy o pomocy przez pryzmat art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy jednego wniosku. Trafnie również skarżący kasacyjnie wskazał, że Sad pierwszej instancji naruszył art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.u. Słusznie bowiem Wojewoda podnosi, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. obejmują swoją dyspozycją nie tylko obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa ale i pozostałych cudzoziemców. Warto przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c. do u.p.o.u. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.p.o.u. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużono ten termin: do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2023 r. poz. 1088), potem do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. z 2024 r. poz. 232), zaś aktualnie do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2024 r. poz. 854). Przepis art. 100d u.p.o.u. przedłużył więc w istocie obowiązywanie określonych w art. 100c u.p.o.u. zasad biegu terminów załatwiania spraw prowadzonych od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. Stanowisko, w którym wskazuje się, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tych przepisach jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach: z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela. W orzeczeniach tych podkreśla się, że przepisy art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. zezwoliły na tymczasowe, tj. od 15 kwietnia 2022 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, brzmienie art. 100c i 100d u.p.o.u. powinno być zestawione z celem wprowadzenia tych przepisów. Wykładnia omawianych regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Na etapie prac legislacyjnych wprost wyrażono bowiem stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i  Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem ustawodawcy było niewątpliwie wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą z dnia 12 marca 2022 r. Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100c i 100d u.p.o.u. wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów tej ustawy. Przede wszystkim w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa z dnia 12 marca 2022 r. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d u.p.o.u. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d u.p.o.u. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodne z art. 211 ust. 1 u.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć tym przepisem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych wszystkich przyczyn należy stwierdzić, że status skarżącego ze względu na obywatelstwo i okoliczności przybycia na terytorium Polski pozostaje irrelewantny dla sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. Taka wykładnia powyższych przepisów nie narusza także zasady proporcjonalności i efektywności albowiem mają one jedynie epizodyczny charakter. Ich wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Ta nadzwyczajna sytuacja wynika również z decyzji Rady Unii Europejskiej (2022/382) z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony, jak również decyzji Rady Unii Europejskiej (2023/2409) z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 przedłużającej okres tej ochrony do 4 marca 2025 r. W tej sytuacji należy dokonać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat wyjątkowych okoliczności, które miały miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez Sąd wojewódzki. Zmiana sytuacji faktycznej może natomiast skutkować odmienną oceną zasadności zawieszenia biegu terminu, o którym mowa w art. 100d u.p.o.u. Konkludując należy przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach naruszył powyższe przepisy poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności i ocenę charakteru tego naruszenia (pkt 2 wyroku). Dalej zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie termin wydania decyzji określa art. 112a u.c. Zgodnie z art. 112a ust. 1 u.c., który wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. (a więc jeszcze przed złożeniem przez skarżącą wniosku), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Jak natomiast stanowi art. 112a ust. 2 u.c., termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. Przypomnieć należy, że skarga na bezczynność organu służy zwalczaniu stanu niezałatwienia sprawy administracyjnej mimo upływu terminu. Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" zawarta w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Bezczynność odnosi się zatem do terminu załatwienia sprawy. Mając na względzie przywołaną wyżej regulację art. 112a ust. 2 u.c. oraz datę złożenia wniosku (18 listopada 2022 r.), należy stwierdzić, że w kontrolowanym postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy zarzucana Wojewodzie bezczynność nie wystąpiła. Po pierwsze bowiem dodanie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a zawiesiło bieg terminów do 30 września 2025 r., po drugie zaś, niezależnie od przyczyn związanych z wprowadzeniem tego przepisu skoro nie zostały usunięte braki formalne wniosku to w świetle art. 112a termin do załatwienia sprawy nie zaczął biec. Nie oznacza to oczywiście ze organ – co do zasady – zwolniony jest z podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do nadania sprawie biegu. Brak działania organu w tym zakresie winien być oceniony z punktu widzenia przewlekłego prowadzenia postępowania. Ta ostatnia forma niedziałania organu nie może natomiast skutkować zobowiązaniem organu do wydania aktu wobec treści art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy. Tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Z powyższych względów należy uznać, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i winna skutkować stosownie do art. 188 p.p.s.a. uchyleniem wyroku w zaskarżonej części oraz oddaleniem skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.