II OSK 1024/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3056/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi T.J. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] 2023 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. po zachodniej stronie ul. J. w gminie G. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 4 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3056/24, odrzucił skargę T.J. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] 2023 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. po zachodniej stronie ul. J. w gminie G. (pkt 1) i orzekł o zwrocie ze Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) na rzecz T.J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego (pkt 2). T.J. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podała, że jest właścicielem działek nr: [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8 położonych w obrębie [...] K., ale nie wykazała tytułu prawnego do tych nieruchomości. Wprawdzie do skargi skarżąca załączyła fragment wydruku z księgi wieczystej nr [...], ale nie wynika z niego kto jest właścicielem wymienionych wyżej działek. Wobec powyższego zarządzeniem z 11 lutego 2025 r., Sąd wezwał skarżącą do nadesłania, w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi, tytułu prawnorzeczowego do powyższych działek, z którego skarżąca wywodzi swój interes prawny do zaskarżenia uchwały, tj. nadesłania odpisu z księgi wieczystej nr [...]. Nadto poinformowano skarżącą, że z nadesłanego wydruku księgi wieczystej nie wynika kto jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym wymienionych wyżej działek. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca w zakreślonym terminie, przy piśmie z 24 lutego 2025 r. złożyła kserokopie aktów notarialnych: dotyczących umowy działu spadku oraz umowy darowizny dotyczących działek nr [...]9 i [...]10 oraz zniesienia współwłasności działki nr [...]9 podzielonej geodezyjnie na działki nr [...]11 i [...]12 oraz umowę sprzedaży działki nr [...]13, a także umowę darowizny działki nr [...]11, która uległa podziałowi geodezyjnemu na działki nr [...]14 i [...]13. Nadto skarżąca nadesłała mapę z podziałem nieruchomości rolnej nr [...]11 oraz mapę z podziałem nieruchomości rolnej nr [...], a także rysunek "podział w trakcie realizacji 2025 r.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Sąd podniósł, że skarżąca nie wykonała wezwania w sposób prawidłowy, bowiem nie nadesłała odpisu z księgi wieczystej, z której wynikałoby, że skarżąca jest właścicielem lub współwłaścicielem powyższych nieruchomości. Z nadesłanych przez skarżącą przy piśmie z 24 lutego 2025 r. dokumentów, tj. map i kserokopii aktów notarialnych nie wynika prawo własności skarżącej (lub współwłasności) do działek oznaczonych nr: [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8 położonych w obrębie [...] K. Zatem skarżąca nie wylegitymowała się dokumentem potwierdzającym prawo własności do powyższych nieruchomości. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T.J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości. Postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 6 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie przez Sąd I instancji skargi ze względu na niewykazanie interesu prawnego, który został naruszony uchwałą Rady Miejskiej w G. z [...] 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. po zachodniej stronie ul. J. w gminie G., w sytuacji, kiedy jako właścicielce nieruchomości składającej się z działek o numerach: [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8 położonych w obrębie [...] K., przysługuje jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej "u.s.g."), co jednoznacznie potwierdza treść księgi wieczystej nr WA1G/00072775/6; b. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi ze względu na niewykazanie przez T.J. jej indywidualnego interesu prawnego, który został naruszony ww. uchwałą, podczas gdy skarżąca jednoznacznie wykazała, że jest właścicielką działek oznaczonych nr: [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8 położonych w obrębie [...] K. i objętych ustaleniami zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K. po zachodniej stronie ul. J. w gminie G., co jednoznacznie potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1237 z późn. zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przysługujący skarżącej tytuł własności do nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej nr [...] jest niewystarczający do zaskarżenia miejscowego planu w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej jej własność. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z odpisu księgi wieczystej nr [...] na okoliczność przysługiwania skarżącej prawa własności działek oznaczonych nr [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8 położonych w obrębie [...] K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w swej istocie na błędnym – zdaniem skarżącej kasacyjnie – uznaniu przez Sąd I instancji, które legło u podstaw odrzucenia skargi, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do powołanej w skardze nieruchomości, co z kolei doprowadziło do uznania, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego wywodzonego z prawa własności tejże nieruchomości objętej ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia uchwałą rady gminy, które jest warunkiem koniecznym do skutecznego jej zaskarżenia, powinno być aktualne, zindywidualizowane i skonkretyzowane. Z tego też względu co do zasady prawo do zaskarżania uchwał w sprawie planów miejscowych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje właścicielom nieruchomości położonych na terenie objętym tymi planami. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości (por. wyrok NSA z 27.07.2022 r., II OSK 2336/19, LEX nr 3403885). Z tego też względu Sąd jest uprawniony do badania kwestii związanych z posiadanymi (lub nie) przez strony skarżące tytułami prawnorzeczowymi do nieruchomości. Wprawdzie niewylegitymowanie się przez stronę skarżącą dokumentem potwierdzającym prawo do nieruchomości nie jest brakiem formalnym skargi, jednak niewykazanie tytułu prawnego do nieruchomości może być powodem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 p.p.s.a., nakazującego udzielanie przez sąd stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań w razie uzasadnionej potrzeby, należało przyjąć, że Sąd I instancji w sposób wyraźny i zrozumiały wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego do wniesienia skargi przez nadesłanie tytułu prawnorzeczowego do działek nr: [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, z obrębu [...] K., przez przedłożenie odpisu z księgi wieczystej nr [...]. Określono termin wykazania we wskazany sposób interesu prawnego, jednocześnie pouczając o rygorze niesprostania wezwaniu. Poinformowano również (odnosząc się do załączonego fragmentu odpisu wskazującego oznaczenie nieruchomości), że z nadesłanego wydruku księgi wieczystej nie wynika kto jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym wymienionych wyżej działek. W ocenie Naczelnego Sądu powyższemu postępowaniu Sądu Wojewódzkiego nie można zarzucić uchybień, tym samym podniesiony zarzut jest nieusprawiedliwiony. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że złożenie przez skarżącą wskazanych wyżej kserokopii aktów notarialnych oraz mapy i rysunku, nie wypełniało obowiązku określonego w wezwaniu. Przesłane przez skarżącą kopie aktów notarialnych zaświadczają jedynie o dokonaniu czynności cywilno-prawnych w postaci działu spadku, zniesienia współwłasności, umowy sprzedaży oraz umowy darowizny, na chwilę ich sporządzenia, co nie jest tożsame ze stanem prawnym na dzień wniesienia skargi. Przedłożona dokumentacja, w przeciwieństwie do odpisu z księgi wieczystej, nie korzysta z domniemania, wynikającego z treści wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości – po myśli art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2023 r. poz. 1984 z późn. zm.), że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnionym było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że skarżąca nie udokumentowała w sposób właściwy tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, z której wywodzi interes prawny, tym samym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi. Również zarzut błędnej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie zasługiwał na uwzględnienie. Stwierdzenie zawarte w powołanym zarzucie należy uznać jedynie za polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji, który uznał że strona skarżąca nie wykazała tytułu własności wobec braku przedłożenia odpisu księgi wieczystej, a nie jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, iż tytuł ten jako taki jest niewystarczający dla wykazania interesu prawnego, a co za tym idzie do ewentualnego zaskarżenia miejscowego planu w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej jej własność. Trzeba też wyjaśnić, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa oraz jak w ocenie skarżącej kasacyjnie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Powyższego nie można odnaleźć ani w postawionym zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, które w zasadzie ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia: "Sąd Wojewódzki skoncentrował się zbytnio na formalizmie procesowym nie biorąc pod uwagę interesu strony, pozbawiając ją tym samym prawa do obrony przed ingerencją naruszającą art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.", co jest zdecydowanie niewystarczające. Z kolei odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Jak z powyższego wynika, art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Zatem co do zasady sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą, a jedynie poddają ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (por. m.in. wyrok NSA z 6.02.2019 r., I GSK 1224/18, LEX nr 2639388). Nie mogą bowiem prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest dopuszczalne, jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 19.04.2023 r., I GSK 2200/19, LEX nr 3585312). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Natomiast wynikająca z art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego nie daje podstaw, aby żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego na okoliczność faktów, których strona nie podniosła we wcześniejszym etapie postępowania, jak i przeprowadzaniu dowodów, których przedstawienia zaniechano w toku postępowania, w szczególności wobec wezwania sądu do ich przedłożenia. Innymi słowy cel powołanego przepisu nie służy do naprawy uchybień procesowych strony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.