II SA/Lu 951/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 25 sierpnia 2023 r., znak: SKO.41/4595/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 25 sierpnia 2023 r., znak: SKO.41/4595/OS/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej: u.ś.r.) po rozpoznaniu odwołania A. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 19 czerwca 2023 r., znak: MOPR.D-ŚS.460.14674.2.2023 odmawiającą przyznania A. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką I. M.. Organ pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., gdyż I. M. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto organ stwierdził, że brak jest dowodów na to, aby niepełnosprawność I. M. powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 25. roku życia. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., (K 38/13), w którym uznano art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji błędnie powołał się na przesłankę wyłączającą możliwość przyznania świadczenia określoną w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednakże, w ocenie Kolegium, odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadniona z uwagi na dyspozycję art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe regulacja uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, nawet jeżeli faktycznie - w miejsce współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną i rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dlatego też, w ocenie organu, niemożliwe jest przyznanie świadczenia A. M., która jest córką I. M., pozostającej w związku małżeńskim. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że współmałżonek I. M. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy pomocy społecznej nie są uprawnione do samodzielnego ustalenia, czy występujące u współmałżonka osoby wymagającej opieki problemy zdrowotne uniemożliwiają sprawowanie opieki nad tą osobą. Organ wyjaśnił, że z aktualniej linii orzeczniczej ukształtowanej wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. wynika, że zawsze, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie innej niż współmałżonek. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się rodzina, co nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, która pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (tak m.in. wyrok NSA z 9 lutego 2021 r., I OSK 2390/20, wyrok NSA z 28 marca 2022 r. I OSK 1244/21, wyrok NSA z 16 marca 2022 r. I OSK 1232/21). Mając zatem na uwadze art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r., który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie innej niż współmałżonek osoby niepełnosprawnej w sytuacji, gdy ten współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, Kolegium uznało argumentację zarzutów odwołania za bezzasadną. W skardze na decyzję Kolegium A. M. zażądała zmiany tej decyzji i przyznania jej świadczenia, ponosząc, że jego brak stawia ją jako opiekunkę matki w tragicznej sytuacji, a odmowa jego przyznania jest w praktyce przymuszaniem do sprawowania opieki nad nią w sposób niedostateczny, co zagraża jej zdrowiu i życiu, a także zdrowiu i życiu jej małżonka, który jest przymuszany do sprawowania opieki, jakiej nie jest w stanie sprawować, bo jako osoba starsza (87 lat) i schorowana sam potrzebuje wsparcia. Wskazała, że od lat jako jedyne dziecko rodziców sprawuje opiekę nad matką, rezygnując z podjęcia pracy zarobkowej przy braku innych dochodów, a opieka ta została uznana za niezbędną i dobrze przeze nią sprawowaną. Mimo to odmówiono jej świadczenia, pozbawiając ją nie tylko wsparcia finansowego dla zaspokojenia podstawowych potrzeb, ale także osłony wynikającej z ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego z ZUS. Wyjaśniła, że przy jej bardzo złych perspektywach zdrowotnych, braku lat pracy wymaganych do emerytury, wieku 52 lat, braku rodzeństwa i niezałożenia własnej rodziny, może mieć to tragiczne konsekwencje w przyszłości. Wyraziła przekonanie, że odmowa przyznania jej świadczenia stoi w sprzeczności z prawami zapewnianymi jej i jej rodzicom przez Konstytucję RP w zakresie wsparcia rodzin z osobami niepełnosprawnymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. W piśmie z dnia 6 grudnia 2023 r. skarżąca w sposób obszerny opisała zakres opieki sprawowanej nad matką, stan jej zdrowia oraz stan zdrowia jej ojca. Dołączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 9 listopada 2023 r. o stanie zdrowia jej ojca J. M., wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Na mocy postanowienia z 13 grudnia 2023 r. Sąd przeprowadził dowód uzupełniający z dokumentu – zaświadczenia lekarskiego z 9 listopada 2023 r. (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu pierwszej instancji co do jednej z podstaw odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Argumentacja organu pierwszej instancji, który powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r., jest wadliwa ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. zamiast wielu: wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Lublinie: z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19; z 10 maja 2022 r., II SA/Lu 174/22; z 1 lutego 2022 r., II SA/Lu 20/22). Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast legalność odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy osoba ta ma współmałżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Organy nie zakwestionowały bowiem ani stanu zdrowia matki skarżącej I. M., która jest niewątpliwie trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, ani też faktu, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką. Bezsporne jest również, że I. M. pozostaje w związku małżeńskim z J. M., a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. W orzecznictwie sądowym niejednokrotnie wskazywano, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się rodzina, co nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. I OPS 2/22, uchwały, której punkt drugi stanowi, że "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r.)". Uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r., II GSK 3773/17). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. przesądził zatem, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odejścia od literalnej wykładni omawianych przepisów. Podkreślił, że przyjęcie kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności nie jest kryterium arbitralnym. Zastosowanie tej przesłanki – nie zaś uzależnienie oceny od każdorazowej analizy stanu faktycznego przez organy administracji – nie narusza wartości związanych z państwem prawnym. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności jako kryterium przejścia uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy jest związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium tej uchwały nie powołało, ale posłużyło się w tym zakresie wcześniejszym orzecznictwem sądów administracyjnych, które prezentowało pogląd identyczny, jak przyjęty w uchwale (por. zamiast wielu: wyroki NSA: z 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20; wyroki WSA w Lublinie: z 10 listopada 2022 r., II SA/Lu 352/22, z 27 września 2022 r., II SA/Lu 421/22). U jego źródeł legło przekonanie, że ani organ, ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji w pierwszej kolejności rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Reasumując, związany dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że wystąpiła określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a/ u.ś.r. negatywna przesłanka przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, ponieważ jej matka ma męża, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy nie ma argumentacja skarżącej dotycząca podeszłego wieku oraz złego stanu zdrowia jej ojca. Sąd tych okoliczności nie kwestionuje, tak samo, jak nie kwestionuje faktu sprawowania przez skarżącą opieki nad matką oraz zakresu tej opieki. Jednak dopóki ojciec skarżącej żyje i nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, dopóty skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z uwagi na konieczność opieki nad matką. Istnienie w obrocie prawnym uchwały NSA skutkuje tym, że w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki ma małżonka, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma znaczenia faktyczna niezdolność tego małżonka do sprawowania opieki. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.