II SA/Ke 74/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy w Oleśnicy z dnia 26 lutego 2010 r. nr 210/XL/10 w przedmiocie utworzenia gminnej biblioteki publicznej oraz uchwalenia jej statutu I. stwierdza nieważność § 17 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie słów " i innych źródeł"; II. oddala skargę w pozostałej części. Rada Gminy w Oleśnicy w dniu 26 lutego 2010 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zmianami), art. 9, 11, 13 i 27 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13 poz.123, zwanej dalej u.o.p.d.k.), art. 2, 8 ust. 2 pkt 2, art. 11 ust. 1, 2 i 3, art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.), podjęła uchwałę Nr 210/XL/10 w sprawie utworzenia Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy jako samorządowej instytucji kultury oraz uchwalenia jej statutu. Zgodnie z § 1 ust. 3 tej uchwały nadano statut Gminnej Bibliotece Publicznej w Oleśnicy, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały. W § 4 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że Gminna Biblioteka Publiczna w Oleśnicy prowadzić będzie gospodarkę finansową na zasadach określonych dla instytucji kultury w oparciu o ustawę o rachunkowości z dnia 29 września 1994 r. (Dz.U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694 z późn. zm.). W § 17 wspomnianego statutu znajdującym się w rozdziale IV pod tytułem Gospodarka Finansowa Biblioteki stwierdzono, że biblioteka jest finansowana z dotacji organizatora, który zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do prowadzenia działalności oraz do utrzymywania obiektów, w których ta działalność jest prowadzona, dochodów własnych i innych źródeł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 4 wniósł Prokurator Rejonowy w Staszowie, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach, w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 283, zwanego dalej "rozporządzeniem") jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 40, zwanej dalej "u.s.g.") - polegające na niewypełnieniu delegacji ustawowej i niewskazaniu w sposób właściwy w akcie o utworzeniu samorządowej instytucji kultury źródeł finansowania Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy. W oparciu o powyższy zarzut skarżący, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o "stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Oleśnicy nr 210/XL/10 z dnia 26 lutego 2010 roku w sprawie utworzenia Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy jako samorządowej instytucji kultury oraz uchwalenia jej statutu oraz na statut Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy oraz na statut stanowiący załącznik do uchwały nr 210/XXX/13 z dnia 26 kwietnia 2013 roku w sprawie zmiany uchwały nr 210/XL/10 z dnia 26 lutego 2010 roku w sprawie utworzenia Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy jako samorządowej instytucji kultury oraz uchwalenia jej statutu w całości". Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II WSA w Kielcach objęta jednym pismem z 14 stycznia 2025 r. skarga Prokuratora Rejonowego w Staszowie, została na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. rozdzielona na skargę na uchwałę Rady Gminy w Oleśnicy nr 210/XL/10 z dnia 26 lutego 2010 r., będącą przedmiotem niniejszego postępowania oraz na skargę na uchwałę Rady Gminy Oleśnica z 26 kwietnia 2013 r. nr 210/XXX/13, która stanowi przedmiot odrębnego postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 75/25. Uzasadniając ww. zarzut skarżący wskazał, że w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach ustawodawca określił enumeratywnie katalog kwestii, które obligatoryjnie należy zawrzeć w akcie o utworzeniu biblioteki, a są nimi: nazwa, siedziba, teren, i zakres działania biblioteki oraz źródła jej finansowania. Miejscowy uchwałodawca nie wypełnił jednak tej delegacji, ponieważ nie zawarł w akcie o utworzeniu instytucji kultury źródeł, z których będzie ona finansowana. Ograniczył się jedynie do regulacji odsyłającej do przepisów ustawy o rachunkowości, co zdaniem skarżącego jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżona uchwała reguluje szczegółowo zagadnienie źródeł finansowania Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy w treści § 17 statutu, który stanowi integralną część zaskarżonej uchwały. Nie można więc podzielić zarzutu, że § 4 uchwały nr 210/XL/10 narusza prawo w sposób istotny, tym bardziej, że nie odnosi się on do źródeł finansowania, a zatem nie reguluje źródeł finansowania wbrew ustawie. Ponadto powołany w skardze art. 11 ust. 3 pkt 3 ustawy o bibliotekach dotyczy tylko bibliotek wchodzących w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Bezspornym jest, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). W stanie prawnym obowiązujący w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały przepis art. 11 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach stanowił, że akt o utworzeniu biblioteki określa źródła finasowania, a statut określa w szczególności sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki. Jak z tego widać, delegacja dla organizatora bibliotek, tj. podmiotu, który organizuje i prowadzi bibliotekę, w tym jednostek samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach), przewidywała obligatoryjność określenia źródeł finansowania biblioteki w akcie o utworzeniu biblioteki ("akt o utworzeniu biblioteki określa"), ale nie w statucie takiej biblioteki. Sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki, jako jeden z obligatoryjnych elementów statutu biblioteki, o jakim mowa w art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach, nie mieścił w sobie źródeł finansowania biblioteki, ale sposób gospodarowania środkami, które z takich źródeł już zostały pozyskane. Z określenia jednak, że statut określa w szczególności między innymi sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki wynika, że fakultatywnie już w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały była możliwość określenia w nim również źródeł finansowania biblioteki. Dodatkową podstawą do takiej regulacji, i to mającą charakter obowiązkowy, był art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który, jako legi generali w stosunku do ustawy o bibliotekach, miał zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w tej ostatniej ustawie. Według bowiem tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały (Dz.U. 1998.106.668), statut (instytucji kultury) zawiera sposób uzyskiwania środków finansowych, co w istocie odpowiada określeniu zawartemu w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach, że statut określa źródła finansowania. Należy więc dojść do wniosku, że w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały istniała podstawa do określenia źródeł finansowania biblioteki publicznej zarówno w akcie o utworzeniu biblioteki, jak i w jej statucie. Realizacja tej delegacji ograniczyła się jednak w okolicznościach niniejszej sprawy do określenia źródeł finansowania Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy jedynie w nadanym zaskarżoną uchwałą statucie. Rada Gminy w Oleśnicy nie zrealizowała natomiast ustawowej delegacji z art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach w samym akcie erekcyjnym. Oceniając takie naruszenie prawa Sąd doszedł jednak do wniosku, że nie miało ono charakteru istotnej sprzeczności z prawem, która w myśl art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. jest przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego. Do takiej oceny upoważnia to, że statut Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały, stanowi integralną jej część, przez co w sprawie nie zachodzi sytuacja, że na skutek niezrealizowania ustawowej delegacji kwestia określenia źródeł finansowania wskazanej biblioteki nie jest w ogóle uregulowana, bądź jest uregulowana odmiennie w akcie o utworzeniu biblioteki i w nadanym jej statucie. Znajdujące się jednak w § 17 Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy regulacje zawierają zapis, który jest sprzeczny z prawem w istotnym stopniu. Chodzi tu o wskazanie jako jednego ze źródeł finansowania przedmiotowej biblioteki "innych źródeł". W tym zakresie Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o braku podstaw do wprowadzenia otwartego katalogu źródeł finansowania instytucji kultury. Trzeba zgodzić się z uzasadnieniem wyroku WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 117/24, w którym stwierdzono, że "Ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury. Wobec powyższego nie może on - poprzez użycie sformułowań "oraz innych źródeł" - pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł finansowania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu "oraz innych źródeł" sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie Gminnej Biblioteki Publicznej w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż Rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem, stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 194), wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia". Podsumowując, należy uznać, że Rada Gminy w Oleśnicy w § 17 Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k, a także art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach. Dlatego Sąd, orzekając w granicach sprawy wyznaczonych przez żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ale nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 17 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "i innych źródeł". W pozostałej natomiast części skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzut skargi dotyczący niewypełnienia delegacji ustawowej i niewskazania w sposób właściwy w akcie o utworzeniu Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy, nie był bowiem trafny z przyczyn wskazanych powyżej. Wskazany natomiast wprost w skardze jako zaskarżony przepis § 4 uchwały Nr 210/XL/10 w sprawie utworzenia Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy jako samorządowej instytucji kultury oraz uchwalenia jej statutu, nie naruszał prawa, skoro wbrew twierdzeniom skarżącego Prokuratora nie odnosił się do źródeł finansowania Gminnej Biblioteki Publicznej w Oleśnicy, ale określał zasady prowadzenia przez nią gospodarki finansowej.