III OSK 2218/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 19/24 w sprawie ze skargi M.P. na bezczynność Wójta Gminy O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 19/24, po rozpatrzeniu skargi M.P. (dalej jako strona lub skarżący) na bezczynność Wójta Gminy O. (dalej jako organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1), zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem (pkt 2) oraz zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3). Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 12 grudnia 2023 r. strona zwróciła się do organu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022r., poz. 902 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) o wskazanie linku, pod którym zamieszczono protokół z XLIIX sesji rady gminy, która odbyła się w dniu 12 grudnia 2023 r. (pkt 1), udostępnienie skanów dokumentów wykorzystanych w trakcie sesji grudniowej (pkt 2), przesłanie listy osób obecnych na sesji (pkt 3). W odpowiedzi z dnia 22 grudnia 2023 r. organ zawiadomił stronę, że zawnioskowany przez nią dokument - w warunkach tej konkretnej sprawy i w okolicznościach jej towarzyszących - nie stanowi informacji publicznej, gdyż strona wnioski o udostępnienie informacji publicznej wykorzystuje wyłącznie w celu zakłócenia funkcjonowania gminy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zarzuciła organowi bezczynność w udostępnieniu żądanych danych, podnosząc m.in. naruszenie regulacji prawnomiędzynarodowych oraz art. 7 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i art. 19 u.d.i.p. Skarżący podkreślił, że stanowisko organu pozbawia go prawa do informacji na podstawie pozaustawowej przesłanki nadużycia prawa oraz wprowadza niczym nieuzasadnione ograniczenia debaty publicznej i kontroli społecznej. Tymczasem regulacje rangi konstytucyjnej oraz międzynarodowej gwarantują dostęp do danych publicznych niezależnie od cech wnioskodawcy, w tym motywów, jakimi się on kieruje. Działania strony ukierunkowane są wyłącznie na weryfikację prawidłowości pracy organu i w żadnym razie nie mają na celu zakłócenie jego funkcjonowania. Liczba złożonych wniosków jest zaś pochodną skali nieprawidłowości i przyjętej przez organ postawy. Odmienna interpretacja narusza jedynie zasadę równości i dyskryminuje skarżącego względem innych osób. Z tych powodów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, przyznanie sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o odstąpienie od zasądzenia na rzecz strony sumy pieniężnej i kosztów postępowania sądowego. Organ podkreślił, że działalność skarżącego prowadzona od wielu lat nie służy realizacji prawa do informacji, lecz nakierowana jest na dezorganizację pracy urzędu gminy. Skarżący odnosząc się do stanowiska organu w piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2024 r. wskazał, że każdy jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej traktowany jest jako nadużycie prawa, co stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami i ma wymiar dyskryminujący go. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie budzi wątpliwości publiczny charakter zawnioskowanych danych ani obowiązek organu do ich udostępnienia w trybie u.d.i.p. Wniosek skarżącego powinien zatem zostać rozpoznany przez organ albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno-technicznej albo przez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem możliwości załatwienia sprawy poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku spełniającego wymagania formalne. Skoro organ nie dopełnił spoczywających na nim obowiązków, dopuścił się tym samym bezczynności. Nie miała ona przy tym miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie była podyktowana złą wolą i wynikała wyłącznie z odmiennej oceny prawnej wniosku. Mając na uwadze wskazane okoliczności oraz działając na podstawie art. 149 § 1, art. 200, art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), Sąd Wojewódzki orzekł, jak zostało to opisane na wstępie. Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że dostęp do informacji publicznej nie jest ograniczony przez instytucję nadużycia prawa do informacji publicznej, podczas gdy utrwalona linia orzecznicza dopuszcza rezygnację ze stosowania u.d.i.p., gdy wnioskodawca nadużywa swego prawa, co spowodowało uznanie, że organ pozostawał w bezczynności; b) art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że instytucja nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, podczas gdy ograniczenie prawa może nastąpić m.in. ze względu na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa, co doprowadziło do uwzględnienia skargi; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 183 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. poprzez brak odrzucenia skargi i rozpoznanie jej w sytuacji, gdy była ona niedopuszczalna, gdyż w chwili jej wniesienia ewentualny stan bezczynności był stanem historycznym w związku z wydaniem przez organ decyzji administracyjnej, co doprowadziło do nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że pismem z dnia 22 grudnia 2023 r., stanowiącym w istocie decyzję administracyjną, załatwił sprawę, gdyż odmówił stronie udostępnienia zawnioskowanych danych ze względu na nadużycie prawa do informacji. Dodatkowo w innym sprawach sądy pierwszej, jak i drugiej instancji zaaprobowały przyjęty sposób procedowania, kwalifikując kierowane do skarżącego pisma jako decyzje kończące postępowanie. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, a wniesiona skarga winna być odrzucona jako niedopuszczalna. W konsekwencji organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez pozostałe strony w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu zazwyczaj podlegają te ostatnie, albowiem ich zasadność wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13, oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Zarzut procesowy winien zostać rozpatrzony w pierwszej kolejności także i z tego powodu, że jego przedmiotem pozostaje nieważność postępowania sądowego, którą Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest wziąć pod uwagę z urzędu, niezależnie od wiążących go granic skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 u.p.p.s.a.). Przechodząc zatem do oceny zarzutu naruszenia art. 183 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. należy w pierwszej kolejności zauważyć, że koncentruje się on wokół zagadnienia skutków prawnych, jakie w niniejszej sprawie niosło za sobą wydanie przez organ pisma z dnia 22 grudnia 2023 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie nie można podzielić argumentacji organu, że wskazany dokument stanowił decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia stronie zawnioskowanych przez nią dokumentów, co kończyłoby formalnie prowadzone postępowanie i czyniło skargę na bezczynność niedopuszczalną. Oczywiście rację ma skarżący kasacyjnie stwierdzając, że o charakterze konkretnego pisma przesądza jego treść, a nie nazwa. Słusznie również powołuje się on na wykształcony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że aby dany dokument mógł zostać uznany za decyzję winien zawierać przynajmniej: oznaczenie organu i adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej do jego podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2021r., sygn. akt II OSK 701/21, i powołane w nim orzecznictwo). W niniejszej jednak sprawie pismo z dnia 22 grudnia 2023 r. nie zawierało wszystkich wymaganych elementów koniecznych decyzji, a mianowicie pozbawione było rozstrzygnięcia. Za takie nie można bowiem uznać stwierdzenia, że zakres przedmiotowy wniosku inicjującego postępowanie nie stanowi danych publicznych z racji na nadużywanie - w ocenie organu - przez skarżącego prawa do informacji. Organ nie mógł więc opisanym dokumentem odmówić udostępnienia informacji publicznej, skoro w sposób niebudzący wątpliwości zakwestionował publiczny walor danych żądanych przez stronę. Tego rodzaju akt należałoby zatem uznać, co najwyżej za pismo informacyjne, nie zaś decyzję administracyjną rozstrzygającą sprawę co do istoty. Odmienna interpretacja stałaby w sprzeczności z pierwotną intencją organu oraz nie służyłaby pogłębianiu zaufania uczestników do władzy publicznej. Jeśli bowiem organ chciałby wydać decyzję, to niewątpliwie uczyniłby to w sposób jasny i czytelny, a nie musiałby aktualnie przekonywać o tym zainteresowane podmioty. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcia sprawy nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 88/23). Jest to o tyle istotne, że uzasadnieniem rozstrzygnięcia organu była w istocie kwestia nadużycia prawa do informacji, która winna być każdorazowo rozpatrywana w sposób pogłębiony i niezwykle uważny, gwarantujący stronie poszanowanie przysługujących jej praw, a jednocześnie zabezpieczający realizację celów u.d.i.p. Wymaganiom tym nie jest w stanie sprostać forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Czyni ona również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 3158/23). Poglądu tego nie zmienia powołanie się na orzeczenia sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach z udziałem organu oraz skarżącego. I tak, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 411/23, oraz z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 425/23, nie nabyły jeszcze waloru prawomocności i będą podlegać ocenie tut. Sądu w ramach odrębnych postępowań kasacyjnych. Z kolei postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 552/23, zapadło w odmiennych okolicznościach, czego organ nie dostrzegł. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika bowiem wprost, że w sprawie wydana została decyzja administracyjna, której status nie był w żaden sposób kwestionowany ani domniemywany. Z opisanych powodów w sprawie nie zachodziła zatem nieważność postępowania sądowego, albowiem stronie przysługiwała skarga na bezczynność organu, która nadto okazała się skuteczna z racji niezałatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie i w przepisanej formie. Powołany w tym zakresie zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do grupy zarzutów materialnych, podnoszących naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie pominięcia przez Sąd pierwszej instancji nadużywania prawa do informacji przez skarżącego, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że wskazana okoliczność w żadnym razie nie może prowadzić do rezygnacji ze stosowania u.d.i.p., jak stwierdził to organ. Kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej, co najwyżej może być traktowana w kategoriach jego ograniczenia, o czym winna przesądzać decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej. To w niej zawarte są argumenty przemawiające za stwierdzoną przez organ okolicznością nadużycia prawa do informacji wraz z przedstawieniem dowodów na jej poparcie. Ona też podlegać będzie kontroli instancyjnej oraz sądowej. Stąd też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadużycie prawa do informacji publicznej nie może być przedmiotem badania w sprawie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1087/24). Okoliczność ta będzie miała natomiast pierwszorzędne znaczenie w kontekście decyzji odmownej, a prawidłowość jej zastosowania zostanie zbadana w ramach następczej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Wobec tego materialne podstawy skargi kasacyjnej były przedwczesne i Sąd pierwszej instancji zasadnie nie wypowiedział się względem kwestii nadużycia prawa do informacji w ramach postępowania ze skargi na bezczynność. Pozostawił on tym samym organowi swobodę podjęcia właściwego rozstrzygnięcia w tym zakresie, nie wiążąc go jednocześnie swoim stanowiskiem. Z tych powodów zarzuty naruszenia art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Reasumując należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.