III SA/Łd 64/25

Dnia 26 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.), Protokolant, Starszy asystent sędziego Dominika Trella, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2025 roku sprawy ze skargi K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 12 listopada 2024 roku nr SKO.4141.1043.2024 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzją; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 4335,- (cztery tysiące trzysta trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 12 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej: PMŁ) z 9 października 2024 r. o wymierzeniu Ax. Spółce z o.o. z siedzibą w Łodzi (dalej: strona, spółka, skarżąca, strona skarżąca) kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Spółka od 23 lipca 2024 r. do 11 września 2024 r. nie miała zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy [...] - ul. A. (działka nr 155/7, obręb [...]) na wysokości posesji nr 22/24 w celu funkcjonowania dwóch dwustronnych reklam na elewacji budynku. Wymiar nośnika reklamowego został ustalano czterokrotnie (tj. podczas kontroli z 23 lipca 2024 r., 1 sierpnia 2024 r., 13 sierpnia 2024 r. i 11 września 2024 r.) i wyniósł 1,5 m x 1,60 m x 2 = 4,80 m2. Łączna powierzchnia zajęcia pasa drogowego wyniosła zatem 9,60 m2 (4,80 m2 x 2 sztuki). Decyzją z 9 października 2024 r. PMŁ wymierzył spółce karę pieniężną w wysokości 24 480 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi ww. pasa drogowego od 23 lipca 2024 r. do 11 września 2024 r. Strona złożyła odwołanie od decyzji, zarzucając jej błędne ustalenie, iż tablice, które były zawieszone na budynku spółki położonym w Łodzi przy ul. A. 22/24, stanowiły reklamę, w sytuacji gdy zawierały one wyłącznie informację o numerze ulicy i rodzaju usług świadczonych w tej części kompleksu pofabrycznego [...]. W ten sposób organ błędnie uznał, iż strona umieściła reklamę w pasie drogi, przez co błędnie uznał, iż stronie powinna zostać naliczona opłata za zajęcie pasa drogi na podstawie art. 40 ust. 6 zdanie 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej: u.d.p.), poprzez obliczenie opłaty na zasadzie "powierzchni reklamy", podczas gdy opłata ta bądź w ogóle nie powinna zostać naliczona stronie, bądź ewentualnie w przypadku uznania jej za inne urządzenie obce, powinna być ona naliczona na podstawie art. 40 ust. 6 zdanie 1 u.d.p., tj. na podstawie rzutu poziomego urządzenia obcego, za który powinny być w takim przypadku uznane dwie tablice zawieszone przez stronę na budynku; błędne uznanie, iż wymiar tablic stanowił 1,50 m x 1,60 m x 2 strony x 2 sztuki, podczas gdy rzeczywisty wymiar tablic to 1,50 m x 1,50 m x 2 strony x 2 sztuki. W ten sposób organ w sposób błędny wyliczył stronie karę pieniężną, która w przypadku przyjęcia mniejszej powierzchni tablicy, co byłoby zgodne z rzeczywistym wymiarem tablic, byłaby mniejsza; brak uwzględnienia przy ustalaniu okoliczności stanu faktycznego uwarunkowań lokalnych dotyczących budynków położonych przy ul.A. 22/24 w Łodzi, a także konieczności indywidualnego oznaczania tych budynków przez ich właścicieli. Chodzi o to, że przy ul. A. 22/24 w Łodzi, pod tym samym numerem, znajduje się wiele budynków należących do różnych osób. Właściciele tych budynków, z racji, iż Miasto Łódź nie dokonała wyodrębnionego, określonego ich oznaczenia, zostali zmuszeni uwarunkowaniami lokalnymi, aby oznaczyć budynki w podstawowy sposób, który będzie stanowił informację o numerze ulicy i rodzaju usług świadczonych w tej części kompleksu pofabrycznego [...]. Niniejsze uczyniła m.in. strona. Z tego względu nie sposób czynić stronie zarzutu, jakoby postąpiła błędnie lub jakoby tablica przez nią wywieszona miała stanowić reklamę. W przypadku zbadania okoliczności stanu faktycznego oraz uwzględnienia uwarunkowań lokalnych Prezydent Miasta powinien zaniechać czynienia zarzutu stronie oraz powinien uznać, iż tablica wywieszona przez stronę nie mogła stanowić reklamy. Wobec powyższego strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznawania. SKO utrzymało w mocy decyzję PMŁ z 9 października 2024 r. o wymierzeniu stronie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że kwestionowany przez spółkę wymiar tablic nie został w żaden sposób przez nią udowodniony. Ponadto, zdaniem SKO, umieszona przez spółkę dwustronna tablica reklamowa jest reklamą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Trafnie również odmówiono zastosowania art. 189f § 1 k.p.a., a wymierzona kara nie jest rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. Spółka popełniła delikt administracyjny w postaci umieszczenia dwustronne tablicy reklamowej w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Funkcjonowanie powyższych dwustronnych reklam w pasie drogowym ul. A. od 23 lipca 2024 r. do 11 września 2024 r. przyczyniło się do naruszenia interesu publicznego, tj. uszczuplenia wpływów do budżetu miasta Łodzi, należnych z tytułu zajęcia pasa drogowego, a także naruszyło zasadę sprawiedliwości społecznej w stosunku do podmiotów uzyskujących decyzje i ponoszących opłaty z tego tytułu. Dodatkowo, mimo wiedzy o toczącym się postępowaniu w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, strona nie zaprzestała naruszania prawa i nie usunęła przedmiotowych reklam z pasa drogowego ul. A. Zdaniem SKO w niniejszej sprawie nie mógł zostać zastosowany również art. 189f § 2 k.p.a. W zakresie złożonych przez stronę wniosków dowodowych SKO w Łodzi uznało, że ich ewentualne przeprowadzenie dotyczyłoby okoliczności niemających znaczenia w sprawie. Skargę do sądu wniosła strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, na powyższą decyzję SKO, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1, 80, 8 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie oraz uznanie, iż tablice, które były zawieszone na budynku skarżącej położonym w Łodzi przy ul. A. 22/24 stanowiły reklamę, w sytuacji gdy zawierały one wyłącznie informację o numerze ulicy i rodzaju usług świadczonych w tej części kompleksu pofabrycznego [...]. W ten sposób organ błędnie uznał, iż skarżąca umieściła reklamę w pasie drogi, przez co błędnie uznał, iż skarżącej powinna zostać naliczona opłata za zajęcie pasa drogi na podstawie art. 40 ust. 6 zdanie 2 u.d.p. poprzez obliczenie opłaty na zasadzie "powierzchni reklamy", podczas gdy opłata ta bądź w ogóle nie powinna zostać naliczona skarżącej, bądź ewentualnie w przypadku uznania jej za inne urządzenie obce, powinna być ona naliczona na podstawie art. 40 ust. 6 zdanie 1 u.d.p., tj. na podstawie rzutu poziomego urządzenia obcego, za który powinny być w takim przypadku uznane dwie tablice zawieszone przez skarżącą na budynku, 2) art. 7, 77 § 1, 80, 8 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wymiar tablic stanowił 1,50 m x 1,60 m x 2 strony x 2 sztuki, podczas gdy rzeczywisty wymiar tablic to 1,50 m x 1,50 m x 2 strony x 2 sztuki. W ten sposób organ w sposób błędny wyliczył skarżącej karę pieniężną, która w przypadku przyjęcia mniejszej powierzchni tablicy, co byłoby zgodne z rzeczywistym wymiarem tablic, byłaby mniejsza, 3) błędne uznanie przez organ, że za reklamę należy uważać po prostu tablice umieszczone na budynku z jakąkolwiek informacją, w sytuacji gdy każda definicja prawna odnosi się do reklamy, ekspozycji reklamy, a zatem w przypadku uznania, że treść tablic nie odpowiada reklamie, nie sposób uznać, że spółka umieściła na budynku reklamę, 4) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety, który w sytuacji kwestionowania przez skarżącą dokonanych przez organ pomiarów tablic, powinien dokonać rzeczonego obliczenia wymiaru tablic uznawanych przez organ za reklamę, 5) art. 7, 77 § 1, 80, 8 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przy ustalaniu okoliczności stanu faktycznego uwarunkowań lokalnych dotyczących budynków położonych przy ul. A. 22/24 w Łodzi, a także konieczności indywidualnego oznaczania tych budynków przez ich właścicieli. Przy ul. A. 22/24 w Łodzi, dokładnie pod tym samym numerem, znajduje się wiele budynków należących do różnych osób. Właściciele tych budynków, z racji, iż miasto Łódź nie dokonało wyodrębnionego, określonego ich oznaczenia, zostali zmuszeni - uwarunkowaniami lokalnymi - aby oznaczyć budynki w podstawowy sposób, który będzie stanowił informację o numerze ulicy i rodzaju usług świadczonych w tej części kompleksu pofabrycznego [...]. Niniejsze uczyniła, m.in. skarżąca. Z tego względu nie sposób czynić skarżącej zarzutu, jakoby postąpiła błędnie lub jakoby tablica przez nią wywieszona miała stanowić reklamę. W przypadku zbadania okoliczności stanu faktycznego oraz uwzględnienia uwarunkowań lokalnych, PMŁ powinien zaniechać czynienia zarzutu skarżącej oraz powinien uznać, iż tablica wywieszona przez skarżącą nie mogła stanowić reklamy, 6) art. 75 § 1 oraz 86 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80, 8 § 1 k.p.a. poprzez brak przesłuchania K.B. charakterze strony na okoliczność uwarunkowań lokalnych oraz konieczności zawieszenia na budynku położonym w Łodzi przy ul. A. 22/24 informacji o numerze ulicy i rodzaju usług świadczonych w tej części kompleksu pofabrycznego [...], z uwagi, iż przy tym numerze położonych jest szereg budynków i każdy z właścicieli, aby nie zachodził chaos organizacyjny, musiał we właściwy i zindywidualizowany sposób oznaczyć należący do niego budynek, z uwagi na błędne uznanie, że powyżej wskazane okoliczności nie mają znaczenia dla sprawy, podczas gdy są one istotne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz tego czy tablice w konkretnych warunkach lokalnych stanowią reklamę czy też nie, 7) art. 75 § 1 oraz 83 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80, 8 § 1 k.p.a. poprzez brak przesłuchania w charakterze świadka S.G., która prowadzi działalność gospodarczą również w Łodzi przy ul. A. 22/24 na okoliczności uwarunkowań lokalnych oraz konieczności indywidualnego oznaczania budynków położonych w Łodzi przy ul. A. 22/24 przez ich właścicieli, albowiem miasto Łódź nie zadbało o należyte oznaczenie danych budynków, co też prowadzi do istotnych problemów w odnalezieniu miejsca destynacji osób chcących dotrzeć do określonego właściciela/określonego budynku, z uwagi na błędne uznanie, że powyżej wskazane okoliczności nie mają znaczenia dla sprawy, podczas gdy są one istotne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz tego czy tablice w konkretnych warunkach lokalnych stanowią reklamę czy też nie, 8) art. 75 § 1 oraz 85 § 1 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80, 8 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczania i przeprowadzenie dowodu z oględzin budynków położonych w Łodzi przy ul. A. 22/24 na okoliczność: a) że pod tym numerem znajduje się wiele budynków należących do innych właścicieli; b) że bez stosownej informacji o numerze ulicy i rodzaju usług świadczonych w tej części kompleksu pofabrycznego [...] nie sposób zdefiniować, co znajduje się w danym budynku i do kogo on należy - z uwagi na błędne uznanie, że powyżej wskazane okoliczności nie mają znaczenia dla sprawy, podczas gdy są one istotne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz tego czy tablice w konkretnych warunkach lokalnych stanowią reklamę czy też nie, 9) art. 7b i 8 § 1 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 40 u.d.p. poprzez posłużenie się wadliwą metodą wyliczenia powierzchni obiektu uznanego za reklamę, 10) art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni terminu reklama w kontekście dokonywanych wyliczeń, co doprowadziło organ do uznania, że w takim przypadku należy liczyć dwie strony tablicy reklamowej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do uznania, że za reklamę należy poczytywać określoną bryłę i do czynionych wyliczeń powinno się brać wyłącznie pod uwagę powierzchnię bryły w rzucie pionowym. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy PMŁ do ponownego rozpoznawania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym: Czy art. 40 u.d.p. jego zgodny z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zasada proporcjonalności) w zakresie w jakim dla wyliczenia powierzchni tablicy uznanej przez organ administracyjny za reklamę uwzględnia się do wyliczenia metrażu "reklamy" powierzchnię tablicy z obu stron, a nie rzut pionowy tej tablicy, co dubluje uzyskane przez organ wyniki odnośnie metrażu "reklamy" oraz jest nieadekwatne względem rzeczywistej powierzchni oraz kształtu tablicy. A także czy zgodne z powyżej wymienionymi przepisami Konstytucji RP jest dokonanie przez ustawodawcę w art. 40 u.d.p. rozróżnienia na rzut poziomy urządzenia obcego i reklamę, w sytuacji gdy każdorazowo reklama lub inne urządzenie zajmującą określoną powierzchnię i stanowi określoną fizyczną bryłę, która powinna być punktem odniesienia do ustalenia jaką powierzchnię drogi dana bryła zajęła. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, mimo tego że z większością podniesionych w niej zarzutów sąd się nie zgodził. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja z 12 listopada 2024 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 9 października 2024 r. o wymierzeniu Ax. Spółce z o.o. z siedzibą w Łodzi kary pieniężnej w kwocie 24480,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. A. w okresie od 23 lipca do 11 września 2024 r. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednocześnie, w myśl ust. 2 pkt 3 ww. przepisu, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2", albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34 zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W pierwszej kolejności za kwestię o bezspornym charakterze, należycie wyjaśnioną i udokumentowaną należy uznać miejsce, w którym doszło do umieszczenia spornych tablic, jak również okoliczność, iż nastąpiło to w pasie drogowym ulicy A. (dz. nr 155/2 obr. [...]) na wysokości posesji nr 22/24. Nie jest sporny również ustalony okres zajęcia tego pasa, wynoszący 51 dni, co ma oparcie w stosownej dokumentacji protokolarnej z przeprowadzonych kontroli w terenie oraz dokumentacji fotograficznej. Podniesione w skardze zarzuty koncentrują się zaś na innych aspektach. W pierwszej kolejności zatem, strona skarżąca kwestionuje fakt, że umieszczone w pasie drogowym sporne tablice dwustronne miały charakter reklamy, podczas gdy jej zdaniem zawierały wyłącznie informacje o numerze ulicy i rodzaju usług świadczonych w tej części kompleksu pofabrycznego [...]. To z kolei miało doprowadzić do zastosowania przez organ administracji błędnej metodyki ustalenia wysokości kary za zajęcia pasa drogowego, właściwej dla reklam, choć w ocenie skarżącej, opłata ta bądź w ogóle nie powinna zostać naliczona, bądź ewentualnie, w przypadku uznania tablic za inne urządzenie obce, powinna być naliczona na podstawie art. 40 ust. 6 zdanie 1 u.d.p., tj. na podstawie rzutu poziomego urządzenia obcego, za który powinny być w takim przypadku uznane dwie tablice zawieszone przez skarżącą na budynku. W ocenie sądu powyższy zarzut jest chybiony, a rację należało przyznać organom administracji. Zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama, to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, 1688 i 1890). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowana jest szeroka wykładania pojęcia reklamy, co zresztą ma swoje umocowanie w powołanym wyżej przepisie, zgodnie z którą są nią wszystkie nośniki, które nie mieszczą się w zakresie wykluczeń wymienionych powołanym wyżej przepisem, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać nawet informacji o przedmiocie prowadzonej działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy poszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczającym jest, aby nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2021 r. II GSK 1910/21; 24 kwietnia 2012 r. II GSK 410/11; 27 maja 2008 r. II GSK 129/08; 4 grudnia 2007 r. I OSK 1686/06 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko i przyjmuje je za własne, wskazując jednocześnie, że zarówno sformułowana w u.d.p. definicja reklamy, jak wykładania tego pojęcia są jasne, zrozumiałe i niebudzące wątpliwości. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, oznacza to, że orzekające w sprawie organy administracji prawidłowo zakwalifikowały należące do strony skarżącej i umieszczone w pasie drogowym tablice jako reklamy. Sąd w pełni aprobuje przytoczoną na tę okoliczność argumentację zawartą w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji, co czyni zbędnym jej ponowne przytaczanie. Dodać można, że ze znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej jasno wynika, że na treść tablic składały się: stylizowane logo oraz napisy [...], [...], A. 22/24", co wprost wpisuje się w zaprezentowane wcześniej rozważania i stanowi o prawidłowej kwalifikacji tablic w postępowaniu administracyjnym. Powyższe z kolei stanowi o bezzasadności kilku kolejnych zarzutów skargi. Po pierwsze, chybiony jest zarzut zastosowania błędnej metodologii obliczenia kary pieniężnej na skarżącą spółkę. Logicznym jest bowiem, że nie można organom administracji zarzucić nieprawidłowości w tym zakresie, skoro karę tę obliczono zgodnie z cyt. wcześniej art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p., jak dla reklamy, którą stanowiły stwierdzone w pasie drogowym tablice należące do skarżącej. Po drugie, pozbawione znaczenia prawnego w niniejszej sprawie są subiektywne oceny skarżącej dotyczące uwarunkowań lokalnych dotyczących ulicy A. i sposobu oznaczenia znajdujących się tam budynków. Nie wpływają bowiem one na to, że spółka zamieściła w pasie drogowym tej ulicy reklamy, na co zezwolenia nie miała. Samo niezadowolenie z tego, jak gmina oznacza poszczególne nieruchomości, czy jest to czytelne czy też nie oraz oczekiwania, jak takie oznaczenie powinno wyglądać, nie stanowią żadnej podstawy do podejmowania sprzecznych z prawem działań, mających w przekonaniu strony stanowić remedium na bierność gminy i płynące z tego niedostatki. Inaczej rzecz ujmując, nic nie zwalniało strony skarżącej od uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jeśli nosiła się z zamiarem umieszczenia w nim spornych tablic. Skoro zaś tego nie uczyniła, to sama przyczyniła się do nałożenia na nią administracyjnej kary pieniężnej z tytułu bezprawnego zajęcia tego pasa. Wydaje się wobec tego rzeczą oczywistą, że w tych okolicznościach nie było konieczne przeprowadzenie przez organy administracji dowodu z zeznań świadków, opinii biegłego czy oględzin na okoliczność obowiązujących we wspomnianym wcześniej rejonie uwarunkowań lokalnych oraz stwierdzenia, czy mamy do czynienia z reklamą czy też inną konstrukcją. Biorąc bowiem pod uwagę, że niedopełnienie obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny i jest konsekwencją zaistnienia przesłanek jasno sprecyzowanych w art. 40 u.d.p., który to przepis nie przewiduje jednocześnie wyłączeń w postaci okoliczności, których zeznania potencjalnych świadków czy opinia biegłego miałyby dotyczyć. Ich wezwanie i przesłuchanie nie mogło w żaden sposób wnieść niczego istotnego do sprawy, podobnie zresztą jak przeprowadzenie oględzin, a przez to przyczynić się do innej oceny prawnej stwierdzonego stanu faktycznego niż przyjęły w swoich decyzjach organy administracji, i którą sąd zresztą w przeważającej więszkości podziela. Z tych względów nie mają uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 80, 8 § 1, 83, 84 § 1 oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 86 k.p.a. Sąd nie zgodził się także z zarzutem naruszenia przez organy art. 7b i 8 § 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 40 u.d.p. Jak można domniemywać z treści uzasadnienia skargi, naruszenie przez organy ww. przepisów miało mieć związek z zastosowaną w sprawie metodyką obliczania wysokości kary poprzez przyjęcie, że przy wyliczeniu tym uwzględnia się dwie strony tablicy reklamowej, a nie wyłącznie jej powierzchnię jako całościowego obiektu, co miało – zdaniem skarżącej – naruszać zasadę proporcjonalności poprzez zdublowanie wysokości kary. Po pierwsze jednak trudno zrozumieć w jakim sennie miałby zostać naruszony w niniejszej sprawie art. 7b k.p.a., który dotyczy współdziałania organów administracji w zakresie wyjaśniania sprawy, podczas gdy w analizowanym przypadku nie mamy do czynienia z przejawem jakiegokolwiek współdziałania, do którego przepis ten się odnosi, a co najwyższej ze zwykłą dwuinstancyjnością postępowania administracyjnego. Po drugie, sąd nie dostrzega naruszenia przyjętą przez organy metodyką obliczania wysokości kary zasady proporcjonalności, do której odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji, i o której wspomina także art. 8 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje. Dlatego właśnie dwustronne prezentowanie informacji na jednym nośniku reklamowym nie może pozostać bez znaczenia dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele z drogą niezwiązane, co znajduje wyraz w treści art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w którym dla wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego pod reklamę przewidziano jako jeden z czynników jej powierzchnię. Sens reklamy zawiera się w jej treści, nie w rodzaju konstrukcji, na której treści reklamowe są podawane, a jeżeli tak, to powierzchnia reklamy nie może być inaczej rozumiana, niż tylko jako całkowita ogólna powierzchnia wykorzystana na informacje reklamowe na jednym nośniku reklamowym (por. wyroki NSA z: 17.10.2008 r. II GSK 392/08; 18.04.2008 r. II GSK 71/08; 15.05.2008 r. II GSK 121/08; WSA w Bydgoszczy z 18.02.2020 r., II SA/Bd 1099/19 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołany pogląd sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, dostrzegając jednocześnie, że argumentacja ta jednoznacznie wskazuje na adekwatność i proporcjonalność działania organów. Nieproporcjonalnym, a nadto sprzecznym z art. 40 ust. 6 u.p.d. byłoby bowiem ustalenie wysokości kary w ograniczeniu jej do powierzchni konstrukcji reklamy, podczas gdy przepis ten wprost wskazuje na "powierzchnię reklamy" jako czynnika stanowiącego podstawę obliczeń. Ponadto, skoro zamysłem reklamy dwu- czy wielostronnej jest de facto adekwatne do tego zwielokrotnienie możliwości jej wizualnego odbioru, to przyjęcie metodyki oczekiwanej przez stronę, a odmiennej od zastosowanej w sprawie, niweczyłoby sens ww. przepisu u.d.p. oraz stanowiło formę zachęty do manipulowania konstrukcją nośnika reklamy w taki sposób, aby umożliwiał on zamieszczenie na nim treści o relatywnie większej powierzchni niż powierzchnia samej konstrukcji, po to tylko, aby zminimalizować wysokość opłat związanych z zajęciem pod taką reklamę pasa drogowego. Takie postępowanie trudno zaś pogodzić zarówno z praworządnością, jak i proporcjonalnością, wobec czego nie mogło ono znaleźć uznania sądu. Z powyższych przyczyn sąd uznał również za niezasadny wniosek strony o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 40 u.d.p. z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 oraz 8 § 1 k.p.a. w kontekście przyjęcia błędnej powierzchni tablic reklamowych do obliczenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zdaniem strony skarżącej jeden z wymiarów tablicy został zawyżony o 0,10 m. Tym samym ewentualne obliczenie kary powinno nastąpić z uwzględnieniem następujących wymiarów: 1,50 m x 1,50 m x 2 strony x 2 tablice, podczas gdy organy przyjęły, że jest to: 1,50 m x 1,60 m x 2 strony x 2 tablice. Odnosząc powyższe do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należy stwierdzić, że nie daje on podstaw do tego, aby wyliczenia wskazane przez organ uznać za prawidłowe. Wprawdzie w toku wszystkich kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji, w dokumentujących je protokołach, przytoczono wskazane wyżej wymiary tablic, jednakże nie znajdują one potwierdzenia w żadnym dokumencie czy zdjęciu, które wprost potwierdzałoby ich prawidłowość. Organ I instancji nie wskazał bowiem nie tylko, w jaki sposób dokonał pomiaru tablic, ani też nie utrwalił tego pomiaru w sposób pozwalający zweryfikować jego prawidłowość. Nie jest przy tym prawdą twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (s. 3), jakoby organ I instancji ustalił wymiar reklam przy pomocy precyzyjnego urządzenia mierniczego, bowiem nie potwierdza tego treść akt sprawy. Stwierdzenie to jest zatem gołosłowne. Co więcej, trudne do zaakceptowania w kontekście zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) jest twierdzenie organu odwoławczego, że to strona skarżąca nie udowodniła innego wymiaru reklam niż przyjął organ administracji. Przypomnieć należy, że kwestia udowodnienia naruszenia prawa oraz jego skali spoczywa na barkach organów administracji i to one powinny uczynić to w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, zwłaszcza gdy w ślad za takim naruszeniem na jego sprawcę miałaby zostać nałożona sankcja. Tymczasem organ odwoławczy zdaje się w swej retoryce odwracać obowiązki spoczywające na poszczególnych uczestnikach postępowania administracyjnego, dezawuując tym sposobem wady postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ I instancji. Wobec powyższego oraz przeprowadzonej przez sąd własnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś dokumentacji fotograficznej, za punkt wyjścia należy przyjąć dane konsekwentnie wskazywane przez stronę zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze do sądu, zwłaszcza że na pierwszy rzut oka sporne tablice reklamowe mają kształt kwadratu a nie prostokąta, co potwierdzałoby zasadność przyjęcia wymiaru jednej tablicy: 1,50 m x 1,50 m. Ponadto to organy administracji, wbrew ich obowiązkowi, nie udowodniły, że wymiar spornych tablic jest większy od deklarowanego przez stronę. W ocenie sądu kwestia ta miała istotne znaczenie dla sprawy, bowiem nieprawidłowość ta doprowadziła do nałożenia na skarżącą kary w zawyżonej wysokości. To z kolei, mimo niezasadności pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, było wystarczającym powodem do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, nie dopatrzono się jednocześnie innych zarzutów prawa procesowego czy materialnego niż stwierdzone niniejszym wyrokiem. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w niniejszym orzeczeniu, w szczególności przyjmując w nowo wydawanej decyzji, że powierzchnię zajętego pod reklamę pasa drogowego należy ustalić zgodnie ze wzorem: 1,50 m x 1,50 m x 2 strony x 2 sztuki. Swoją decyzję organ należycie uzasadni, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które to koszty złożyły się: wpis od skargi w kwocie 735 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 3600 zł ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). d.cz.