II SA/Go 91/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 marca 2025 r. sprawy ze skargi G. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Pismem z dnia [...] r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] zawiadomił G. C. o pozostawieniu jego wniosku o przyznanie dodatku węglowego bez rozpoznania z uwagi na to, iż na ten sam adres miejsca zamieszkania dodatek został już przyznany na wcześniej złożony wniosek. Od powyższego pisma G. C. wniósł w dniu [...] r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Decyzją z [...] r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło powyższą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od powyższej decyzji SKO G. C. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Go 59/24 uchylił zaskarżoną decyzję. Postanowieniem z dnia [...] r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 40 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570, ze zm.), art. 134 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 2 ust. 3b ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1630 ze zm., dalej jako u.d.w.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania G. C. z dnia [...] r. od zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku węglowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że kolegia są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W szczególności kolegia są organami właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 3d u.d.w. w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Zaś art. 2 ust. 3b stanowi, że w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, od której przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują środka odwoławczego. W ocenie Kolegium zaskarżone pismo jest zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy i nie rozstrzyga jej merytorycznie i nie było podstaw prawnych do podjęcia działań i rozpatrzenia złożonego odwołania, bowiem zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną. Jak stanowi bowiem art. art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji Zaskarżone przez stronę pismo jest zawiadomieniem wydanym w toku prowadzonego postępowania, a przepisy k.p.a. nie przewidują środka zaskarżenia od tego rodzaju pism. Zgodnie natomiast z art. 134 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, jak również zażalenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższe postanowienie wniósł G. C. wskazując w niej, że w sezonie grzewczym 2022/2023 organ powinien był zakończyć postępowanie o wypłatę dodatku węglowego informacją i następnie doręczyć ją wnioskodawcy w dwóch przypadkach: 1) w sytuacji kiedy przyznał dodatek osobie uprawnionej: w przedmiotowej sprawie D. G. nie był osobą uprawnioną, gdyż w sezonie grzewczym 2022/2023 nie zamieszkiwał pod adresem [...], tylko w [...] pod innym adresem, o czym organ I instancji dobrze wiedział i co potwierdza przeprowadzony w dniu [...] r. wywiad środowiskowy. W wyniku przeprowadzonego wywiadu ustalono, że nie są wyodrębnione odrębne lokale, na ww. adresie znajduje się tylko 1 piec kaflowy, mieszkanie jest dwupokojowe, nie ma odrębnych mieszkań pod adresem [...]. Zatem w omawianej sytuacji nie występuje przesłanka wspólnego zamieszkiwania pod wspólnym adresem kilku gospodarstw domowych. Z tego też powodu, zdaniem skarżącego sprawa nie powinna zostać zakończona informacją, a wydaniem decyzji. Organy działają bowiem w oparciu o oszustwo, że D. G. był uprawniony do składania wniosku o dodatek węglowy w miejscu zamieszkania. 2) druga sytuacja została wskazana w art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku węglowym. Pod adresem [...] D. G. nigdy nie zamieszkiwał i nie zamieszkuje, zatem nie mógł złożyć wniosku z tego adresu jako pierwszy, mógł jedynie w ocenie skarżącego popełnić czyn zabroniony, o którym Prezydent Miasta [...] winien zawiadomić organy ścigania. Zatem organy nie mogły twierdzić, że wydano informację, bo informacja była niedopuszczalna, zatem jest to decyzja, a że została doręczona tylko decyzja datowana [...], to rzekoma informacja rzekomo z dnia [...] nie może być decyzją, bo nigdy nie została doręczona i nie została okazana w oryginale, czy też ogłoszona protokołem, a wnioski w tym zakresie zostały przez urząd prezydenta usunięte z akt sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie z [...] r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania G. C. z dnia [...] r. od zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy może zatem stwierdzić, że odwołanie jest niedopuszczalne lub rozpoznać je merytorycznie. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem formalnym, gdyż organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania tego środka. Ocena zgodności z prawem omawianego rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Zgodnie zaś z art. 127 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji wydanej w pierwszej instancji Należy wskazać, że zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zalicza się do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym. Na gruncie art. 134 k.p.a. odwołanie jest niedopuszczalne albo wówczas gdy decyzję wydano, ale nie weszła ona do obrotu prawnego (tj. nie została stronie prawidłowo doręczona lub ogłoszona), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, lecz stanowi jedynie czynność materialno-techniczną (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2024 r., II SA/Bk 590/24, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Natomiast przesłanki podmiotowe wiązane z działaniem i legitymacją strony wymagają ustalenia istnienia zaskarżonej decyzji oraz zweryfikowania interesu prawnego skarżącego (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3034/14, CBOSA). Należy wskazać, że tylko w niektórych szczególnych sytuacjach pisma organu administracyjnego zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje zatem pismo organu jako decyzję (zob. postanowienie NSA z dnia 27 lipca 1999 r., I SA 1509/98, CBOSA). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że jednak warunkiem koniecznym zakwalifikowania pisma jako decyzji administracyjnej jest uznanie, że pismem tym organ administracji publicznej rozstrzygnął o prawach lub obowiązkach adresata pisma, wynikających z norm prawa administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r., II OSK 3034/14, CBOSA). Wskazać trzeba, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Przy czym pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. uchwała NSA z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, CBOSA). Zdaniem Sądu taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Należy zwrócić uwagę, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem orzekania przez tutejszy Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., II SA/Go 59/24 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., Nr [...]. Wobec w/w wyroku poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, na gruncie przedmiotowej sprawy niewątpliwie zastosowanie znajduje art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 153). Zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do tak rozumianej oceny prawnej i wskazań, zawartych w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (zob. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., I OSK 920/10, CBOSA). Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Wymaga podkreślenia, że Sąd w powyższym wyroku stwierdził, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wystarczająco z jakich względów uznał, że pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania stanowi decyzję administracyjną pomimo tego, że przepis prawa materialnego - art. 2 ust. 3b u.d.w. stanowi, że w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] r. D. G. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przyznanie dodatku węglowego w związku z ogrzewaniem lokalu położonego w [...] ul. [...]. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...] poinformował D. G. o przyznaniu mu dodatku węglowego. Następnie wnioskiem z dnia [...] r. o przyznanie dodatku węglowego do lokalu położonego w [...] ul. [...] zwrócił się G. C.. Sąd stwierdził w omawianym wyroku, że "organ I instancji zastosował się do wskazań wynikających z art. 2 ust. 3d ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust.1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że dla przyznania dodatku węglowego znaczenie mają - ustalone wyniku wywiadu środowiskowego - następujące okoliczności: 1. fakt zamieszkiwania pod jednym adresem osób wchodzących w skład więcej niż jednego gospodarstwa domowego; 2. istnienie pod tym samym adresem odrębnych lokali; 3. oddzielne lub współdzielone źródło ogrzewania dla poszczególnych gospodarstw domowych. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] r. w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. przeprowadzono wywiad środowiskowy w lokalu położonym w [...] ul. [...]. Wywiad udokumentowano w formie notatki służbowej z której wynika, że pod w.w. adresem nie są wyodrębnione odrębne lokale, lokal składa się z dwóch pokoi, nie ma odrębnych mieszkań pod w.w. adresem, głównym źródłem ogrzewania jest jeden piec kaflowy". Sąd w tymże wyroku zwrócił również uwagę, że u.d.w. wyraźnie wskazuje w jakich sprawach dotyczących przyznania dodatku węglowego organ rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej. Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej stanowi zatem art. 2 ust. 3d, ust. 15f i ust. 16 u.d.w. W sprawie nie budzi wątpliwości, że organ I instancji w piśmie z dnia [...] r. wskazał m.in. przepis prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3b u.d.w. i zgodnie z jego treścią pozostawił wniosek skarżącego o przyznanie dodatku węglowego - jako złożony po przyznaniu dodatku węglowego na wniosek złożony wcześniej z tego samego adresu miejsca zamieszkania - bez rozpoznania. W świetle ustaleń faktycznych i rozważań prawnych zawartych w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 21 lutego 2024 r., II SA/Go 59/24 stwierdzić należy, że nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest decyzją administracyjną. Odmienne stanowisko naruszałoby przepis u.d.w. (art. 2 ust. 3b u.d.w.). Nadto jak już wyżej podniesiono pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Taka jednak sytuacja nie zachodzi na gruncie przepisów u.d.w. Przepisy u.d.w. wyraźnie bowiem wskazują w jakich sprawach dotyczących przyznania dodatku węglowego organ rozstrzyga w formie decyzji administracyjnej. Na marginesie rozważań można wskazać, co również wynika z ww. wyroku, że w sprawie nie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c u.d.w., który to przepis wymaga wydania decyzji administracyjnej. Nie mamy bowiem do czynienia z przypadkiem, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe w odrębnych lokalach (art. 2 ust. 3c u.d.w.). Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że zasadnie SKO w zaskarżonym postanowieniu uznało, że pozostawienie wniosku o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania na podstawie art. 2 ust. 3b u.d.w. jest czynnością materialno-techniczną, od której nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania. Zważyć trzeba, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości skutecznego wniesienia odwołania od zawiadomienia o pozostawieniu podania (wniosku) bez rozpoznania, wydanego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., czy innych przepisów prawa i to niezależnie od tego, czy podanie pozostawiono bez rozpoznania zasadnie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2024 r., II SA/Bk 590/24, CBOSA). W konsekwencji zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność odwołania jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy skarga okazała się niezasadna i dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. ----------------------- 13