I SA/Op 126/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym skargi K. W., M. B., J. K., J. W., I. M., A. P., K. K., M. P., B. B., A. M., M. K., K. M., E. K., H. W., A. J., M. M., D. M., A. K., J. H., A. H., E. P., H. S., K. B., na uchwałę Rady Gminy w Wilkowie z dnia 19 grudnia 2024 r., Nr XI.72.2024 w przedmiocie zamiaru likwidacji publicznej szkoły podstawowej wraz z oddziałem przedszkolnym postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącym K. W., M. B., J. K., I. M., A. P., M. P., A. K., J. H., K. B., A. H., E. P. kwoty 300 (trzysta złotych), uiszczone przez każdego z nich tytułem wpisu sądowego od skargi. Rada Gminy w Wilkowie (dalej także jako: "RG w Wilkowie"), w dniu 19 grudnia 2024 r. podjęła uchwałę Nr XI.72.24 w przedmiocie zamiaru likwidacji publicznej szkoły podstawowej wraz z oddziałem przedszkolnym. Na powyższe rozstrzygnięcie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (dalej jako: "Sąd"), w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, z późn. zm. - dalej jako: "u.s.g.") wnieśli dyrektor Publicznej Szkoły podstawowej w B. K. W. oraz pracownicy tej szkoły: M. B., J. K., J. W., I. M., A. P., K. K., M. P., B. B., A. M., M. K., K. M., E. K., H. W., A. J., M. M., D. M., A. K., J. H., A. H., E. P., H. S., K. B., reprezentowani przez K. W., jako ich pełnomocnika, (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżący"). Występując o stwierdzenie nieważności uchwały, skarżący postawili zarzuty naruszenia art. 91 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2023 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 203 poz. 1966, z późn. zm.) oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 poz. 1267), i również art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). K. W. wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny oraz jej pracowników na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wniosła także o uznanie za niezgodne z prawdą uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Ponadto o uznanie, że uzasadnienie to rażąco naruszyło zasady techniki prawodawczej. Strona skarżąca wywiodła, że uchwała została podjęta bez konsultacji społecznych, co jest podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a przemawia za tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 września 2024 r., sygn. akt I OSK 76/24, którego treść przytoczyła. Dalej strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżona uchwała została podjęta z poważnym naruszeniem zasad techniki prawodawczej, ponieważ jej uzasadnienie nie zostało poparte żadnymi analizami rzeczoznawców lub specjalistów w dziedzinie finansów i oświaty, a wyłącznie danymi swobodnie zebranymi przez jedną z radnych, która w sposób nagłym, bez uprzedzenia złożyła do rozpatrzenia na sesji rady gminy projekt zaskarżonej uchwały. Strona skarżąca podniosła, że podawane w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały twierdzenia są nieprawdziwe i likwidacja szkoły nie będzie służyła dobru dzieci, ani też całej lokalnej społeczności. Odpowiadając na skargę Gmina Wilków wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego wnoszących skargę, ewentualnie oddalenie. Gmina wskazała, że zgodnie z art. 89 ustawy z dnia 14 grudnia 2026 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737, z późn. zm. - zwanej dalej: "ustawa Prawo oświatowe") szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18 może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, podjęta na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe ma charakter wyłącznie intencyjny i inicjalny. Nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Tego rodzaju uchwała jedynie komunikuje, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały o likwidacji szkoły na podstawie art. 89 ust. 1 zd. pierwsze ustawy Prawo oświatowe. Jest więc aktem indywidualnym - wskazuje, że konkretna, oznaczona z nazwy i siedziby szkoła, może ulec likwidacji w przyszłości. Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała rady gminy w sprawie zamiaru likwidacji (tzw. uchwała intencyjna) szkoły publicznej stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny akt prawa miejscowego akt organu jednostki samorządu terytorialnego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły z uwagi na jej intencyjny charakter nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. (w tym dyrektora szkoły, nauczycieli czy też pozostałych pracowników). W szczególności naruszenia takiego interesu nie można upatrywać w sytuacji niezawiadomienia, według skarżących, o zamiarze likwidacji szkoły. Jak bowiem wynika z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe wymaganych zawiadomień dokonuje się już po powzięciu i wyrażeniu zamiaru likwidacji szkoły, a więc po powzięciu uchwały intencyjnej. Skarżący, na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I tut. Sądu z dnia 19 lutego 2025 r., zostali wezwani, do rąk pełnomocnika K. W., do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł każdy, a także do uzupełnienia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania braków formalnych skargi, pod rygorem odrzucenia skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez: - złożenie do sprawy oryginału pełnomocnictwa procesowego lub jego wierzytelnego odpisu, obejmującego upoważnienie do działania w imieniu wszystkich skarżących przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu lub przed sądami administracyjnymi; - wskazanie dokładnego, pełnego adresu zamieszkania/korespondencyjnego (wraz z kodem pocztowym) skarżących: M. P., M. K., K. M., E. K., H. W. , A. J., M. M., D. M., A. K., J. H., A. H., E. P.; - wskazanie prawidłowego jedenastocyfrowego numeru PESEL skarżącej A. P. Pełnomocnik skarżących odebrała wezwanie w dniu 26 lutego 2025 r., co dokumentuje zwrotne pocztowe potwierdzenie odbioru (k. 147 akt sądowych). W dniu 4 marca 2025 r. (data nadania przesyłki w placówce pocztowej) nadesłała pismo przewodnie z dnia 28 lutego 2025 r. wraz z załączonymi do niego oryginałami pełnomocnictw, wskazaniem brakujących adresów wskazanych skarżących, podanie prawidłowego numeru PESEL A. P. oraz dowodami wpłat wpisu przez skarżących. Z nadesłanych dowodów wpłat (k. 135 do 145 akt sądowych), jak też wtórników otrzymanych zleceń płatniczych na rachunek tut. Sądu (k. 100 do 110 akt sądowych), wynika, że wpis uiściło 11 skarżących, pozostali skarżący w liczbie 12, nie uiścili wpisu, a byli to: J. W., B. ., A. M., M. K., K. K., K. M., E.K., H. W., A. J., M. M., D. M., H.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiotem skargi była uchwała Rady Gminy Wilkowie, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. oraz art. 89 ust. 1 w zw. z art. 29 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe, komunikująca zamiar przekształcenia szkoły podstawowej. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Przepis ten stanowił podstawę dla rady gminy do wyrażenia zamiaru przekształcenia szkoły w formie uchwały. Z kolei stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepisy ten stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe). Zaskarżona uchwała realizowała więc obowiązek wynikający z normy zawartej w zdaniu drugim art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, przy czym zamiar likwidacji szkoły gmina komunikuje w formie uchwały. Podstawą wniesienia skargi na uchwałę organu gminy stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że uchwała rady gminy w sprawie zamiaru likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż akt prawa miejscowego, akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia: WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 230/19 oraz WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 265/17, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem przeprowadzenia przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli takiego aktu jest natomiast spełnienie warunku, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., czyli stwierdzenie, że narusza on interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tak rozumiana legitymacja skargowa służy podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżony akt własnego interesu prawnego lub uprawnienia, innymi słowy wykaże, że akt ten godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Podmiot skarżący akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy tym aktem, a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżony akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08; z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12, dostępne jak wyżej). Podkreśla się także, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność danego aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, dostępne też jak wyżej). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali w czym upatrują swojego interesu prawnego. Wskazali jedynie, że wnoszą o stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego dyrektora szkoły K. W., a także reprezentowanych przez nią pozostałych skarżących, będących pracownikami szkoły, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Podkreślenia wymaga, że likwidacja (przekształcenie) publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym trybie, różniącym się od trybu likwidacji innych jednostek organizacyjnych. Za podstawową szczególną cechę likwidacji (przekształcenia) szkół należy uznać dwuetapowość procedury likwidacyjnej. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji (przekształcenia) określonej szkoły lub placówki, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podjęcie tej uchwały stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności mających ostatecznie na celu likwidację (przekształcenie) szkoły lub placówki. Uchwała o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły jest zatem aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia w przyszłości działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. Sama uchwała o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły lub placówki nie wywołuje więc w stosunku do podmiotów trzecich konkretnych skutków prawnych, w przeciwieństwie do uchwały o likwidacji (przekształceniu) szkoły Mając zatem na uwadze, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała stanowiła jedynie wyraz intencji organu Gminy i dopiero inicjowała proces likwidacji tej szkoły, uznać należy, że jej postanowienia nie mogły naruszyć interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W szczególności naruszenia takiego nie sposób upatrywać w zarzutach i okolicznościach podniesionych w skardze, w tym także w sytuacji ewentualnego niezawiadomienia (jak twierdzą skarżący) rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Jak bowiem wynika z art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, a także wyraźnie z § 3 uchwały, wymaganych zawiadomień dokonuje się już po powzięciu i wyrażeniu zamiaru likwidacji szkoły, a więc po podjęciu ww. uchwały intencyjnej. Zatem ewentualne uchybienia we wskazanym zakresie, popełnione na późniejszych etapach procedury likwidacyjnej, nie mogą, co jasne, być źródłem legitymacji do zaskarżenia poprzedzającej je uchwały. Należy podkreślić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o zamiarze likwidacji szkoły stanowi akt o charakterze w istocie intencyjnym, nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Tego rodzaju uchwała jedynie komunikuje, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały o likwidacji szkoły na podstawie art. 89 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy Prawo oświatowe. Zaskarżona uchwała jest aktem indywidualnym, wskazuje, że konkretna, oznaczona z nazwy i siedziby szkoła może ulec w przyszłości likwidacji. Rozstrzyga zatem sprawę w ramach wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty, nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego ani nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania. Formalna postać aktu (uchwała) jest jedynie następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt (tj. rady gminy) i nie determinuje jego treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców gminy, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych. Zabezpieczenie interesów rodziców dzieci uczęszczających do szkoły, która ma być zlikwidowana, dotyczących poszanowania gwarancji proceduralnych przysługujących takim rodzicom z mocy art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, następuje w postępowaniu dotyczącym likwidacji takiej szkoły. W takim postępowaniu konieczne jest m.in. zawiadomienie rodziców uczniów o podjętym już zamiarze likwidacji szkoły, na 6 miesięcy przed terminem tej likwidacji, co podlega kontroli sądu w razie zaskarżenia uchwały likwidacyjnej (por. na tle poprzednio obowiązującego art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty - wyroki WSA w Kielcach z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 973/14 oraz z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 262/17, dostępne jak wyżej). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę odrzucił, orzekając jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Ponadto w stosunku do skarżących: J. W., B. B., A. M., M. K., K. K., K. M., E. K., H. W., A. J., M. M., D. M., H. S., którzy nie uiścili wymaganego wpisu od skargi w kwocie 300 zł każdy, zachodzi podstawa do odrzucenie skargi na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 220 § 1 p.p.s.a., sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Jak natomiast stanowi art. 220 § 3 wskazanej ustawy, skarga od której pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd. Odrzuceniu skargi powoduje, że Sąd nie był władny odnieść się do merytorycznych zarzutów i twierdzeń wyrażonych w skardze. Ponadto na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącym wymienionym w punkcie 2 sentencji postanowienia uiszczony przez każdego z nich wpis od skargi w kwocie 300 zł.